基于政策网络治理模式下的区域政府间合作

毕丽华　李灿林

[摘要] 政策网络治理是政策网络理论与治理理论研究相结合形成的新的治理流派,是公共治理的一种新框架和新模式,代表着治理主体、治理工具、治理结构、治理机制的深刻变迁。随着全球经济一体化和中国加入WTO,中国经济的发展步伐的不断加快,在政策网络治理模式下的区域政府之间的合作正在逐步形成,但在进程中遇到的问题也日益凸显。面对这些问题,文章在政府合作必要性及存在问题原因分析的基础上,对地方政府间的合作进行了对策设计,以期提高区域合作的效果和水平。

[关键词] 政策网络治理;区域政府间合作;困境;消解

[中图分类号]F062.5 [文献标识码] A

[文章编号]1673-0461(2009)08-0027-04

※本文获广西民族大学研究生教育创新计划(gxun-chx0815)资助。

一、前 言

全球化背景下,区域经济一体化是世界发展的趋势。而区域内政府间资源共享、责任分担的互利互惠的稳定合作关系的建立,则是实现区域合作,推动区域一体化发展,提升地区长远竞争力的前提和根本途径。但从我国目前的情况来看,虽然已建立了一些区域政府间的合作组织,但由于我国现行的是条块分割的行政管理体制下区域政府间合作,地方政府始终有追求自身利益最大化与实现区域公共利益之间的矛盾,导致区域合作中地方政府间合作组织的活动无效率或低效率,难以承担推进区域深层次发展的重任。因此,在地方政府竞争与合作的区域一体化发展格局中,尝试从政策网络治理模式的视角来探讨区域政府间的合作,或许能给我国区域合作中的地方政府间合作的实践提供一点建设性的思路,这不仅能从理论上丰富我国区域管理的内容,在实践上也能为我国的区域合作中地方政府间合作提供政策参考,这是具有现实意义和实用价值的。

二、政策网络治理模式的内涵意义

伴随着公共政策学科的兴起,20世纪80年代以来,在府际关系研究领域,政策网络分析途径逐渐流行起来。所谓府际政策网络(Intergovernmental Policy Networks)[1],是指各级各类政府组织基于复杂的利益纠葛和利益博弈关系,而在彼此的政策和执行过程中,形成了稳定的相互依赖、资源互惠和利益共生关系。由于不同的地方政府分别拥有特定的资源优势,每个地方政府也都有自身的利益偏好和目标追求,并以本身目标与利益的实现为己任。这种由于依赖和利益共享而相互结合,使得地方政府间产生越来越深刻的相互依赖性,并通过达成制度性的公共政策予以规范,从而形成了资源互惠和利益共生的府际政策网络。

随着经济全球化及区域经济一体化的发展,当前中国的地方经济竞争正在由昔日的行政经济体竞争转向区域经济体竞争,区域经济体内的各个城市和行政体将会一荣俱荣,一损俱损。正是在区域经济相互依赖的发展背景下,地方政府深刻认识到只有顺应发展趋势,在政策网络治理模式的框架下积极推进区域合作,消除行政壁垒,促进区域内部要素的流动,实现资源的有效配置,发挥区域整体优势,形成一个统一的地域经济组织,才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共赢。在这种潜在利益的刺激下,地方政府为了促进共同发展和提高整体竞争能力,已经开始进行区域内的地方政府间的横向合作。 如长三角、珠三角、泛北部湾、大珠三角、京津唐等地。各地方政府在新的环境下所实施的一系列的合作行为,实质性地推动了区域政府合作的建立,对区域的发展起到了积极的推动和促进作用。

三、区域政府间合作对区域发展的现实意义

伴随着政府间合作机制的不断发展,现代国家治理面临着越来越多的新情况和新问题,它不是由任何一个单一的地方政府所能够解决的,只有各个政府采取共同行动才能有效地解决之。区域公共管理是政府行政区划刚性管理减弱的必然趋势,在这种趋势下地方政府间的合作对各地方的发展有着不可忽视的作用,增加了柔性的经济和社会联系纽带。

(一)有利于增强区域整体凝聚力

在政策网络治理模式中,政府间的合作是以信任、尊重作为合作治理的前提的,同时也是成功合作的产物。信任、尊重是合作的润滑剂,信任、尊重是合作的情感基础。与此相反,不信任不尊重会破坏合作。当今社会的发展产生了大量的公共问题,在例如相互贸易与投资、环境治理、公共卫生等,这些问题单单依靠各地方政府的内部力量已经无法解决,必须寻求区域内大部分地方政府甚至所有的地方政府的集体决策和协调行动。所以只有各地方政府相互承诺的信任,相互彼此的尊重,采取集体行动,杜绝“搭便车”,共同解决好区域中存在的问题。反过来,通过各政府间的良好合作也加强了相互间的信任和尊重,增强了区域的整体凝聚力,为今后更为广泛全面的合作打下了深厚坚实的基础。

(二)实现经济一体化,发挥区域整体优势

随着区域政府间合作的不断深化,地方政府深刻认识到只有在政策网络治理模式的框架下积极推进区域合作,消除行政壁垒,发挥区域整体优势,从共同的现实利益出发,积极寻求建立区域经济一体化,才能在国内外竞争中形成整体竞争力以实现共赢。当前中国的地方经济竞争正在由昔日的行政经济体竞争转向区域经济体竞争,区域经济体内的各个城市和行政体将会呈现出“你中有我,我中有你”的局面,实现区域经济一体化,已经成为各地方政府适应经济全球化的现实选择。构筑有利于自身发展的地区依托,以期达到既能最大限度地获取经济一体化带来的好处,又能尽量规避外界对本区域带来的伤害,其实质就是使区域内政府间相互联合、相互依存和有序的整体发展,成为促进区域经济一体化的积极参与者和推动者。在中央政府良好的政策引导下,依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识,运用组织和制度资源去推动区域经济一体化,促进了区域整体经济的快速发展,提升了整体竞争力。

(三)激活城市活力,带动城市崛起

在经济全球化背景下,城市发展的内在动力需要依靠区域间的合作。通过区域间合作中心城市的辐射拉动,因地制宜,扬长避短,带动周边各地的发展,已成为各地方的共识。区域合作激活了城市谋发展的细胞,也激活了城市谋发展的潜在活力,各城市以更加积极更加开放的姿态融合到到区域合作一体化进程中来。通过区域内各城市间的互惠合作,使得城市资本在一定的阶段内得到了快速的积累,城市经济得到了快速的提升。区域合作,让城市得到了实惠,得到了发展的机会,同时也为自身城市的崛起奠定了良好的基础。

(四)优化资源配置、促进区域产业集群

区域政府间的合作使得资源成为宝贵的财富,所以进行资源的优化配置是区域可持续发展的需要。但是要对区域内的资源配置进行优化,把区域内各自然、经济、社会诸生产要素合理的组合,只有通过政府间的合作,打破阻隔生产要素自由流动的行政壁垒,优势互补,才能实现政府之间的统筹协调发展;只有通过政府间的通力合作,把以前诸生产要素“多而不优、大而不强”整合为“多而优,大而强”,才能实现更为广阔区域内的资源配置,促进地区的均衡可持续发展,促进本区域内产业集群的发展。通过产业集群,增强区域的创新活力和发展实力,辐射带动相关产业和传统产业,从而带动区域产业的整体发展。

四、区域政府间合作遭遇的困境

在政策网络治理模式下的区域政府间合作目标是明确的,就是要使本区域内的资源达到最优化的配置,这样就使得地方政府之间基于共同利益,相互间的信任达成协议并实施共同行动,有效的增进了政府间合作关系。但是,任何理想的政府治理模式在具体的运作过程中,都会存在这样或那样的问题。区域政府间合作也同样存在着不容忽视的问题。其中既有观念和意识上的,也有体制和措施上的原因,只有扫除这些障碍,才能更好地实行政府间合作,实现良好的区域合作,实现地方和区域的共同发展,也才能更好地发展政策网络治理的理念。

(一)地方保护主义

区域合作[2],主要是区域间的经济合作,它是指在一定的区域内以区域分工和协作为基础,根据商品和生产要素的流向、文化传统以及社会经济协调发展的需要而形成的相对稳定和长期的区域性经济协作活动。地方政府是推动区域经济合作发展的重要力量。但在实践中,虽然区域合作是因为大家有共同的利益诉求,但不同的地方政府分别拥有特定的资源优势,每个地方政府也都有自身的利益偏好和目标追求,为了自身利益的最大化,各地方政府更倾向于“地方保护主义”,以防止本地方区域内利益的“外溢”。这种地方保护及体现出来的不正当竞争严重干扰和制约了区域内企业之间的正常市场运作,使区域政府合作难以达到理想状态。由于利益的不一致,地区之间的合作难度加大;由于利益不同,各地方政府作为其中的一个利益主体以“讨价还价”形式出现的政策博弈就在所难免。因此如何整合不同地方政府的现实要求,缓和双方利益冲突,谋求彼此之间的合作是各地方政府难以理性权衡的问题。如果排除了地方保护主义,地方政府间关系发展就比较顺利;反之,地方政府间关系发展就比较缓慢,甚至还可能出现一定程度的倒退。

(二)区域政府合作协调机制

区域合作主体在政策网络治理模式下应该呈现多样化、多元化特征,但从实际的情况来看,各地方政府仍然是区域合作的主体。由于各地方政府存在不同的利益诉求,不可避免地存在一定的利益冲突,而且随着合作的不断开展与深入,区域内存在的公共问题也会日益凸现。在面对公共问题时,各地方政府都希望本地方行政区域内的治理成本最小化,同时本地方区域内的利益最大化,而产生“短视”行为,视合作协调机制于不顾,致使这个原本初衷是为了实现互利共赢而制定的利益协调机制在地方治理的各个层次、各个地方不能有效地发挥作用。多个政府主体不能同时有效供给公共产品、提供公共服务,这样的结果必然限制和阻碍了区域政府间的合作与发展,阻碍了区域一体化进程。虽然目前大多的区域合作都进行了合作协调机制的重梳理重规划,但从实施的效果来看仍然是非制度化的合作协调机制。政府间的这种合作协调机制往往缺乏科学性,也缺乏必要的法律效力和稳定性,这种随意性的非制度化的协调机制往往由于各方意见分歧太大而使得协调难度愈发凸显,从而无法解决现实的合作难题。

(三)区域合作组织结构

区域合作中地方政府间合作组织是区域公共利益主体,是区域各地方政府的合作协调机构。但由于它与地方政府间不存在行政隶属关系,又缺乏明确的职能划分,导致各地方政府间的关系没有按照区域协调发展的要求进行有机整合,所以在实际的运作过程中,区域合作组织大多是象征性的组织机构。虽然挂了区域合作组织之名,但是组织结构比较松散,没有形成制度上的体系;加之这些组织机构缺乏跨区域的行政权威,一旦区域内跨越行政区界限出现公共管理方面的问题时,就会出现“有区域合作组织机构却无法解决合作难题”的困惑,从而限制了区域内各地方政府间的深度合作。其次中央政府相关改革明显滞后,没有在立法的层面上对相关的地方政府间的区域公共管理在宪政、法律上作出规定,给区域合作的相关配套政策供给也不够,使地区间的竞争关系和协作关系出现严重的不对称,最终的结果就是政策的下达往往法律效力不强,严重缺乏严肃性、规范性、稳定性。

(四)官员考核机制

我国目前的地方官员绩效考核制度片面强调“GDP”。在衡量官员政绩的所有指标中,GDP往往成为压倒一切的标准,我们知道GDP是衡量经济增长的一个指标,它考虑的主要是绝对的数量增长,并不会把经济发展的社会成本计算在内,也不能够反映经济发展的环境成本。但目前,我国对地方政府行政官员的考核体系中,当地的经济发展占了绝对的比重,导致地方经济“大干快上”,区域合作成了各地方领导想办法谋求政治经济利益的手段,因为“数字出政绩,政绩出官”;其次是评估程序不完善,没有规范化、法制化,所以最后的评估结果很难客观公正;第三对于人和社会的发展指标涉及很少。比如社会稳定、人民生活、环境改善、精神文明建设等等都应该作为官员政绩考核的指标。总之,我国对地方政府绩效考核指标体系还很不健全、不完善,这正日益成为制约我国经济可持续发展和社会和谐进步的一大障碍。

五、区域政府合作困境的消解

(一)明确各级政府在合作中的角色定位

在市场经济体制下,政策网络治理模式下的地方政府间的关系稳定的相互依赖、资源互惠和利益共生关系。中央政府、地方政府在层面上形成制度性的组织机构,保证区域政府合作有层次性的协调互动。在中央政府层面要强化中央政府的协调作用,可以成立区域公共管理协调委员会。因为中央政府可以作为超脱于地方政府间利益争端的公正裁判,从而在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用。这个协调委员会主要是负责区域管理的综合性权威机构,其基本职能是进行各区域宏观管理、规划、约束地方政府行为,用于协调政府间在合作的过程中可能出现的问题。在地方政府层面,可以成立区域公共管理的协调机构。要自觉形成“地方政府→区域公共管理共同体←地方政府”的谈判协调的制度安排,进行区域内的规划、相关政策的制定、执行和对各地方政府之间矛盾的协调和解决。

(二)建构网络治理合作新机制:多元多级联动

在政策网络治理模式下,区域公共管理应该依靠多元的、分散的、上下互动的权威,通过合作、决策、协调、谈判、伙伴关系,确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理,共同解决地方性问题。所以它应该是一个包括了地方政府、企业、非政府组织、公民等多元主体共同参与的具有网络化多级联动体。[3]其中我们最要发挥好非政府组织以及民间组织的作用,这些组织具有非官方性和灵活性,在促进区域政府合作中可以发挥桥梁纽带作用:上情下达,下情上传。我们知道经济和社会发展好的地方,往往具有比较好的政府间合作网络和合作基础,良好的政府间合作网络和合作基础可以转化为经济和社会发展的重要资源。因此,从一定意义上讲,在这竞争日益激烈的经济和行政环境下,哪个地方政府拥有强大的政府间关系网络,哪个地方政府就能成为有实力的地方政府,就能不断地开拓出有利于促进本地区经济和社会发展的重要资源。

(三)制定区域合作的制度规范,优化社会法律环境

利益的共享使得地方政府间产生越来越深刻的相互依赖性,但是相互制约性也在不断加大,只有通过制定区域性的法律法规、制度性的公共政策,通过优化社会及法律环境来保持和维持区域合作的一贯性和连续性,从而形成资源互惠和利益共生的府际政策网络:①为加强区域合作与交流提供法制保障,首先要建立区域内通行的法律法规协调机制,建立地区间法律法规和政策的相互备案制度、通告机制和信息共享机制以便及时相互沟通。一旦确定了建立起了区域内的法律法规协调机制,使它们成为区域协作和区际交往的必须原则,那么地方政府在处理区际关系时也就有法可依了。其次要联合清理现有阻碍区域合作的法规,要么进行修改,要么废止。②实现社会政策一体化,使要素在区域间无障碍流动。比如要逐步建立养老金、医疗保险金等社会保障方面的一体化运行机制,统一就业政策、人事政策、安全监督政策、医疗卫生制度、教育制度等等,通过建立规范的制度,消除各地方政府为自我谋利用行政垄断手段阻碍合作进程,阻碍要素跨区域流动的行为,以保障区域合作的顺利进行。

(四)构建科学合理的官员绩效考核制度体系

虽然在多项度和相互依赖的府际政策网络中,每个行动者都无法依靠自己的单独行动达到目标,需要得到其他行动者的资源支持。但是在实际的政府运作过程中,每个地方政府都有自身的利益偏好和目标追求,并以本身目标与利益的实现为己任,这就必然导致一些地方的行政区首脑或部门干部过度地强化资源配置本地化和保护本地市场。所以,在对区域政府官员进行政绩考核时,需要改革现行的地方官员政绩考核制度,科学构建多项度的官员绩效考核制度:通过淡化考核中的经济指标,即降低政绩考核中“物”的分量,并增设民生指标,即增加其中“人”的分量,从根本上消除杜绝地方政府在经济竞争中急功近利,寻求短期经济行为;建立“绿色GDP”绩效评估体系,将绿色GDP的理念融入所有地方政府领导的执政观念当中,制度化地将其列入政府官员政绩考察当中,使其作为非常重要的一个考评标准;改进绩效评估的运行机制,逐步推进绩效评估的法制化、程序化、公开化进程;逐步实施绩效评估主体的多元化,使企业、公众、社会中介、专家成为评估主体。只有通过建立科学的官员评估体系,使官员不再“唯GDP”,并对本地区发展做出长远的规划,才能达到府际政策网络中区域合作的良好局面,实现各方共赢。

六、结 论

在经济全球化浪潮下,中国城市化的快步进行过程中,在政策网络治理的大框架下,区域政府合作机制对整合区域资源起到了重要的作用。我国是一个政府主导型的、现代化的后发型国家,所以我们在借鉴国际经验、结合中国具体情况的基础上,要理顺和发展好地方政府间的关系,不断地创造地方政府间合作良性循环,确保地方政府间的合作长期的、稳定的、高效的运转,增强区域竞争力,促进区域经济一体化和区域的和谐发展。这对于缩小中国地区之间的差距和发展的不平衡性,实现中国的共同发展和共同富裕,对于中国现代化的早日实现,都将有着重大的现实意义和深远的历史意义。

[参考文献]

[1]谢庆奎,杨宏山.府际关系的理论与实践[M].天津:天津教育出版社,2007.

[2]叶大凤.泛北部湾区域经济合作中的地方公共政策创新[J].学术论坛,2008,31,(8):69-73.

[3]唐亚林.长三角城市政府合作体制反思[J].探索与争鸣,2005,(1):35-37.

Regional Cooperation Based on Policy Networks Governance

Bi Lihua1,Li Canlin2

(1. Guangxi University for Nationalities, Nanning530006, China;2. Shanghai Jiaotong University, Shanghai200240, China)

Abstract: Policy networks governance is a new governance school that derives from policy networks and governance theory. It is a new framework and model of public governance. It represents the profound changes of governance subject, governance structure, and governance mechanism. With the globalization of the world economy, Chinese WTO accession and the fast development of Chinese economy, regional cooperation is formed gradually under policy networks governance. But in the course of it, there are many problems. On the basal analysis of government cooperation and obstacles, this paper puts forward the countermeasures designed in order to improve the effect and level of regional cooperation.

Key words: policy networks governance;regional cooperation;dilemma;revolution

(责任编辑:张丹郁)