关于我国农村土地流转的中介机构研究

沈映春　周晓芳

[摘要] 现代农业需要通过加快土地流转发展规模经营,农村承包地流转是继1978年农村土地承包制度改革后的又一制度创新,我国许多地方都出现了各种模式的土地流转。但由于缺乏政府的引导,土地流转中存在诸多问题,如土地流转信息不畅通、土地流转形式混乱及农民的权益得不到有效保障。随着土地流转市场发展而初步形成的土地流转中介机构的出现为解决这些问题提供了新的途径。文章介绍了我国农村土地流转中介机构的形成机理、现状,并针对其制约因素提出相应的发展建议。

[关键词] 农村;土地流转;中介机构

[中图分类号]F321.1 [文献标识码] A

[文章编号]1673-0461(2009)08-0035-04

我国1978年开始实行的家庭联产承包责任制,确定了以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,因此在家庭联产承包责任制下,农村的土地属于集体,农户没有土地所有权,但是拥有土地的使用权、收益权和剩余索取权、对土地的有限处置权。由此可知农村土地流转是指土地使用权流转。土地使用权流转的含义,是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。[1]2002年8月29日九届全国人大第29次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》,并于2003年3月1日实施。该法第32条明确规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”[2]国家对土地承包权流转政策的放宽,农村土地使用权市场日益活跃,多种土地流转模式应运而生。2008年10月,中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,进一步指出,允许农民按依法自愿有偿原则,以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。但政府引导的缺失,使土地流转还存在不少问题。伴随土地流转市场发展而形成的土地流转中介机构为这些问题的解决提供了新的途径。

一、土地流转中介机构的形成机理

根据诺斯的理论,生产成本包括制造成本和交易成本。新古典经济理论中假设存在信息完备、瞬时均衡的完全竞争市场,买卖双方的交易活动由市场自动协调,没有因为搜集信息、谈判而耗费时间、精力等资源,因此交易成本为零。但是现实的市场交易中,与信息完备的假设是不符合的,交易双方总是存在信息不对称,发现均衡价格和均衡数量需付出一定代价,谈判、监督都需要耗费成本。在《国富论》中关于劳动分工有这样一段话“劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。”中介机构是社会分工的一种体现,也是社会分工的结果。社会分工越细,交易成本就越高,就越需要中介组织的服务。因为专业的、市场化的中介机构服务可以降低信息的闭塞程度,降低企业的交易成本。

土地流转中介机构是指土地流转过程中孕育出来的、将农地的供给主体和需求主体联结起来的中介组织, 它在农地的供给主体和需求主体之间起到了沟通和桥梁的作用。

我们从中介机构出现前后的土地流转交易费用和状况进行比较:

1.在没有中介机构参与时:违约金和租金都比较低,这主要是因为:(1) 发包方与承包方很多是处于同一村镇里,受人情世故的影响,违约金和租金不会太高。(2)土地流转地是为了实现规模化经营。发包方人数众多,再加上农民的弱点——组织性较差,不易形成合力,因此整体的谈判能力不强;而承包人一般都是公司或者有经验的种植大户,谈判能力显著高于发包方,给与发包方的租金往往较低,违约金更少(见图1)。

这样,违约情况很容易出现,影响土地流转的持续和稳定,同时使得农民收入预期的稳定被打乱,使其出现对土地流转的抵触情绪,并且在一定范围内散播,对土地流转产生负面影响。

2.引入中介机构:一方面中介机构的专业能力必然使得其谈判能力不逊于承包方;另一方面,中介主的出现割断了发包方与承包方之间的直接联系,减少了复杂的社会关系对交易结果的影响,可以有效地改变违约成本过低的状况。进而保证了合约执行的连续性,有效推动土地流转的大面积推广。

在中介机构参与市场交易之后,市场交易成本可以得到有效的缩减。首先,相关信息的搜寻成本可大大降低。发包方而只需将土地流转事宜委托给中介机构,而承包方也不需要寻找有分散的农户,只需与中介机构直接谈判;其次,双方之间议价成本减少,中介机构可以综合市场的需求状况,推行客观统一的计价标准,并以此作为一种信号显示机制,减少讨价还价的交易成本(见图2)。

结合我国农村土地流转市场的情况来看,农业部1993年的抽样调查结果显示,1992年全国有473.3万承包农户转包、转让农地77.4万公顷,分别占所承包土地农户总数的2.3%和承包土地总面积的2.9%。[3]到2003年底,全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%～10.0%,是1992年农地流转水平的2～3倍,且流转速度和规模呈不断上升趋势。[4] 但是土地具体流转过程中存在以下问题:

(1)农村劳动力的流动导致土地流转具有普遍性且土地租入租出频繁,流转规模与在我国各地区之间存在明显差异性,土地流转规模与各个地区的经济发展程度成正相关关系。

(2)土地流转的相关数据及信息非常不完善,需要转出土地和需要承租土地之间缺乏信息联系,大部分土地流转只是在狭小范围进行,交易的地块小,分布较为零散,交易价格多样,差距大。[5]

(3)除了极小规模的互换经营之外,转包、反租倒包、土地股份合作制等形式的土地流转或多或少的存在社区组织对农村土地使用的行政干预,削弱了农户的承包权益。

(4)对于交易中的农户来说,地位都很被动,再加之缺乏相应的规范的土地流转合同,农户的利益得不到保证,土地流转的规范化也受到限制。

家庭联产承包责任制是使农业迈向市场经济运作的基础,而实行土地使用权的流转是使农业和农民都进入市场经济的框架的第一步,但是需要土地流转的中介机构来完善这一步骤。

二、我国农村土地流转中介机构的现状分析

1.土地流转中介机构的形式

随着农村土地流转速度的加快和范围的扩大,土地流转的中介机构才逐步出现,但是目前还没有统一形式的土地流转中介机构,综合全国来看,其主要表现形式有:土地信托服务中心、土地托管中心。在浙江、江苏等地,土地流转出现比较早,很多乡镇已经建立以政府部门为依托的土地信托服务中心。如浙江省目前共有254个乡镇,4,344个村建立了土地流转服务组织,类似“土地信托中心”的中介服务组织3,069个。在广州、黑龙江和吉林等省都有类似的土地流转中介机构。一般意义上的土地信托是指土地所有权人为了有效利用土地,以取得收益为目的,以信托契约的方式将土地委托给专业机构,由该专业机构利用其专业规划与管理,就有关土地开发进行全盘规划与执行,包括开发规划、资金筹措、建筑物兴建、地产分售、租户招租、维护管理等,并将经营利益按期分配给土地所有人或受益人,在信托期间终了时,该专业机构再依约将信托财产返还给委托人的一种土地经营管理方式。

从我国各地的土地信托中心的运转来看,是在坚持土地所有权不变、土地承包权的稳定的前提下,按照土地使用权依法、自愿、有偿转让的原则,接受农户委托,将外出经商、打工或办企业的农户不愿耕种和无力耕种的土地使用权在一定期限内对外租赁或招商引资发展效益农业。[6]

从目前土地流转中介机构的不同的组建方式看, 可以划分为农民自发兴办和政府部门兴办两大类。前者一般是由村干部、农村中的技术能手、专业大户等牵头兴办的, 其特点是组建和运行过程中的自发性和独立性。在江浙出现的村一级土地流转托管站多属于这种类型, 它们通常是由村干部担任中介机构的负责人, 外出打工、经商等不愿耕种或无能力耕种的农户, 把土地交给村土地流转托管站托管, 再由托管站将土地经营权流转出去。后者则是依托或依靠政府职能部门建立起来, 一般从部门中抽调人员专职负责其信息登记、服务等。

2.存在的问题及制约因素

我国初步发展阶段农村土地流转中介机构从整体上来看:土地流转的中介机构还没有形成体系,处于各自为政的状态。由于缺乏一个从上而下、网状、多功能的服务体系,难以达到很好的沟通市场信息,建立合理的价格体系的目的。

从数量和分布来看:中介机构数量太少,还远远不能适应土地流转的实际需要。随着土地流转在全国范围内的发展,相应的,土地流转市场开始扩大,中介机构的增长却明显滞后。尤其是广大的中西部地区的土地流转大部分仍是自发无序的流转,中介机构的发育十分缓慢。

从其职能来看:目前已有中介组织功能存在缺失,不能够完全承担土地流转本身对它的要求,一般只是履行收集、发布土地流转信息,调节土地流转中出现的纠纷,基本上没有中介机构涉及到土地测量、估价方面的业务,而这应该是市场化的中介机构必须具备的职能。

从其运行过程来看:尽管一些地方已经建立了土地流转的中介机构,但由于很多都是部门主导型的外生型组织,结构不合理,运作方式受到行政因素的影响,难以按照市场经济法则来运作土地流转。[7]有些政府部门把所属中介组织当作创收工具,从而客观上严重削弱了中介组织的独立性、客观性、公正性,制约了中介组织有效作用的发挥。[8]而由农户自发形成的流转中介机构缺乏专业人才,信息量有限,不能很好地引导土地流转的方向,选择切合市场需求的流转渠道。

针对以上问题进行分析,笔者认为限制土地流转中介机构发展的因素可以从内外两个方面来看。

(1)外部原因。首先,国家没有关于中介机构的统一的、规范的法律,有的地方政府为推进土地流转也颁布了一些地方性的法规和政策,但总的来说,由于相关法律法规体系不健全,监督不力。导致中介机构的法律地位不明确,相当一部分的土地流转中介机构没有在工商、民政等部门进行登记注册,也就没有合法身份,影响了农村中介机构登记注册的积极性和经营活动的合法性。虽然有的也是或由政府部门创办、或者挂职在有关职能部门,这样造成了政府本身既是监督机构又是市场中介的尴尬局面。其次,土地流转市场发育还不够成熟。这主要表现在:

①我国现行农村土地制度,决定了农户并不拥有完整的土地产权,只有土地的承包经营权,这使得农村土地流转存在一定的矛盾性。随着《物权法》的实施,其中关于农业土地生产权及其趋势是将我国农村土地所有权落实到农户并使其长期化,这对于这一问题有一定的缓解作用,仍期望有更进一步的措施彻底解决农村土地产权不明晰与土地交易市场化发展的矛盾,才能更好的促进土地流转市场的建设。

②经济发展水平以及农村剩余劳动力的外出就业机会的限制是制约农地流转的重要因素。劳动力的转移是农地流转的前提,江浙一带经济越发达的地区,农村劳动力非农化水平越高,农地流转的规模也越大。姚洋认为一个经济发达地区,农民会因非农收入的不同而对土地的估价不同,从而使土地交易成为可能,会涌现出经营上百亩土地的大户,而在一个经济较落后的地区,由于缺少农业外部的就业机会,加之从事农业的边际收入效用相对较高,因而每个农户都想得到更多的土地,从而抑制了土地市场的发育。[9] 再加上,在中国农村社会保障制度建设不完善的条件下,土地承担了一定的保险功能,有许多农户出于对其退路的考虑,即使不种承包地,也不愿将其转让。

③农村土地调整严重限制了农地流转市场的发展。农村存在定期或不定期的土地调整,这导致交易中隐含了不确定性。因此没有企业或个人愿意转入经常被重新调整的土地,这将打破其原有的生产计划,因此降低了一部分人对于土地的需求。

土地流转市场与土地流转中介机构是一种辩证统一的关系,二者相辅相成,互相促进。土地流转市场培育了土地流转中介机构,而运行良好的土地流转中介机构必然促进土地流转的规范和扩展,完善农村土地流转市场。

(2)内部原因。我国农村土地流转中介机构伴随着市场经济发展而初步孕育,但由于其缺乏整体规划和明确目标,使得中介机构自身结构的不合理;再加之政府也没有给与适当的调控和引导,从而造成土地流转中介机构的在各地分布不均衡,难以形成规模效益。

中介组织存在自律管理功能薄弱的问题,农村土地流转中介机构也不例外。各地的土地流转中介机构独立发展,还没有形成相关的土地流转的中介机构行业协会,行业内部的信息交流存在问题;没有制定行业规定来协调相互间的行动,对于形成统一的市场价格、规范土地流转市场来说这是一个亟待解决的问题。

农村土地流转中介机构发展缓慢,还没有专业的人才,一般是村干部或基层政府的一些办事员,对于相关业务了解不够,导致服务质量不高,对后续发展造成隐患。

三、对于土地流转中介机构的发展建议

为了完善我国的农村土地流转市场,规范农村土地流转,作为市场化的中介机构,我国土地流转中介机构应具备以下四种职能:

一是媒介功能,进行土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布促进土地供求者之间的联系,提高交易效率,降低交易费用。

二是监督、中介协调和指导功能。协调流转双方提出的有关事宜,在平等协商并取得一致的基础上,落实契约关系,办理相关的合同手续,以维护市场公平竞争秩序,保护市场主体的合法权益。

三是提供相关的法律和咨询服务,对土地流转后进行跟踪服务和纠纷调处。主动帮助土地经营者进行开发项目的可行性论证, 在信贷、技术、物资等方面开展横向联系, 并在法律和政策范围内协助调处土地经营中引起的纠纷, 维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益。

四是提供土地资产评估服务,以更合理地确定地租、地价,准确反映土地市场供需状况。

如何突破我国农村土地流转中介机构发展中的限制因素达到以上的职能预期?从日本、法国等国的土地流转中介机构发展历程来看,无一不需要政府的坚定支持为中介机构的发展和土地流转创造良好的市场环境和完善的法律环境。

就我国的现状来说:(1)需要政府加强立法,逐步制定配套系统的法律法规体系,目前最主要的是规范土地流转中介机构管理的总体法规,应规范其性质、宗旨和作用,组织形式和名称、经营程序、法律责任、设立条件和审批程序。设立土地流转中介机构的登记、管理部门,明确农村土地流转中介机构的法人地位,使其坚持自我发展的良性循环,接受政府有关部门的监督和引导,让中介机构合法地通过从事经济活动获取适当的佣金;(2)政府要提供适当的财政补助措施,在农地的转移过程中,农民承担了相当的风险,但是这种风险对于农民来说可能是致命的,所以政府应该给予适当的补助,减少流转过程中的失地农民的出现,保证农村社会环境的安定,配合我国农村的养老保险体系的发展完善促进农地流转顺利进行。

从市场的角度来看,市场中的经济主体是相互联系的,土地流转中介机构涉及到其他的很多服务,如土地需求者需要相应的贷款,就需要信贷、担保服务,中介机构需要得到合法地位就要到有相关的法律认定机构进行登记并接受监督、管理,所以土地流转中介机构的发展需要配套的服务设施的完善,这其中包括相关的职业教育培训和职业培训的发展,为土地流转中介结构提供高素质的管理人员和专业化的服务人才。

[参考文献]

[1]郑景骥,葛云伦.中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].云南:西南财经大学出版社,2006:58.

[2]王景新.现代化进程中的农地制度及其利益格局重构[M].北京:中国经济出版社,2005:176.

[3]丁关良,李 军.农村土地承包即经营权流转的运行机理和操作规程研究[J].华中农业大学学报(社会科学版),2004,(2):41-47.

[4]戴中亮.农村土地使用权流转原因的新制度经济学分析[J].农村经济,2005,(1):27-29.

[5]郑景骥,葛云伦.中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[M].云南:西南财经大学出版社,2006:74.

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[7]张照新,张海洋.农村土地流转问题研究综述[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2004,24(2):57-61.

[8]钟涨宝,狄金华.中介组织在土地流转中的地位与作用[J].农村经济,2005,(3):35-37.

[9]戴卫平,顾海英. 制度、绩效与经济组织:来自中国农业的经验[J].农业经济导刊,2003,(10):26.

Research on Chinas Agency of Farmland-Circulation

ShenYingchun,ZhouXiaofang

(College of Public AdministrationBeijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100083, China)

Abstract:The circulation of farmland is another innovation after the reform of the household contract responsibility system in 1978. It has come into being in many provinces without uniform modality.But at the same time, there are many issues due to the lack of guidance by government, such as inaccessible circulation information, disorder inthe form of land circulation and no guarantee for farmersrights. With the development of land circulation market, preliminarily formed land circulation agency provides a new way to solve these issues. This paper introduces the mechanism of how the land circulation agency is formed and its status quo. At last it gives several suggestions for the practices of the rural land transfer agency according to the restrictive factors.

Key words:countryside; farmland circulation; agency

(责任编辑:张改兰)