反渎职侵权局法律监督职能的完善

广东省广州市番禺区人民检察院课题组

编者按:检察调研工作是检察工作的主要内容之一,能够有力提升检察业务工作。近几年来,整个检察系统非常重视检察调研工作,涌现出一批调研积极的基层院,形成了一批优秀的调研成果。为展现基层院调研工作成果,本刊特辟“基层调研风貌”栏目,集中展示取得较好成果基层院的调研文章。首期推出的是广东省广州市番禺区人民检察院。该院坚持以科学发展观为指导,积极创新办案机制,多措并举,惩治和预防职务犯罪,大力推进“阳光检务”,加强法律监督能力和检察队伍建设,全面履行检察职能,维护社会和谐稳定和公平正义,实现了检察工作跨越式发展。2007年至今年5月,该院先后被评为全国先进基层检察院、全国检察宣传先进单位、广东省检察文化建设工作先进集体、广州市社会治安综合治理工作先进集体、广州市检察机关先进单位和广州市先进基层检察院等称号。

反渎职侵权局履行法律监督职能的过程,是依法限制国家权力、尊重和保障人权的过程,其内涵便是通过对公共权力运行的监督和制约实现国家法治及人权保障。具体包括对行政权的监督制约、对司法权的监督制约和对公民人权的保护三方面职能。但当前反渎法律监督工作尚存在问题诸多问题,需要进一步完善。

一、反渎法律监督工作的现状

从反渎工作开展的现状看,检察机关反渎职侵权局在力量配备、工作力度、工作机制等方面与当前渎职犯罪的严峻现实存在着较大的反差。

(一)主动打击渎职侵权犯罪意识不够

当前反渎案件查办的数量和质量与反渎职侵权局支撑惩治职务犯罪“半壁江山”的重责不相适应,未能形成反渎高压打击态势。主要表现为:(1)反渎案件立案数偏低且不均衡。全国有的省份一年查办渎职侵权案件三四百件,有的省份却只有十多件,有的基层院反渎立案处于“消零”状态,甚至出现连年立案空白的情况;(2)新罪名查处力度不高。反渎职侵权局管辖罪名达42种,占检察机关管辖侦查的案件的79%。但各地检察机关普遍对一些新罪名和新领域犯罪触及较少,据最高人民检察院统计部门负责人透露,像“商检徇私舞弊罪”、“动植物检疫失职罪”、“违法提供出口退税凭证罪”、“放纵走私罪”等20多个新罪名,一年下来,每个罪名在全国也只有两三个涉案人员,有的甚至是空白。[1]

(二)查办渎职侵权犯罪效果有待提高

一是渎职侵权罪名认定难。渎职侵权罪名被贪污贿赂罪名所吸收的判决情况比较普遍,究其原因;一方面,由于渎职犯罪具有隐蔽性,致使侦查取证难;另一方面,对徇私舞弊等渎职行为与受贿行为同时并存的情况是以数罪并罚还是按牵连犯从一重判处存在争议,而当前司法审判多以后者为判罚标准。这种不综合考量社会危害,仅单纯以刑罚标准简单作牵连犯处理的判罚原则,造成渎职侵权罪名认定难,使社会公众对反渎罪名的认知度大大降低,对反渎案件的打击和查处造成很大影响。

二是“轻处轻罚”现象突出。渎职犯罪官员,被判处有罪但免予刑事处罚,或虽被判处徒刑但使用缓刑的比率,已由2001年的52.6%增至2005年的82.83%。[2]据2007年5月22日《检察日报·廉政周刊》刊载的最高人民检察院《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》解读一文中披露:2006年全国检察机关立案查处的渎职侵权犯罪嫌疑人中,作出刑事判决的有249人,其中免予刑事处罚131人,占判决总数的52.6%,宣告缓刑的107人,占判决总数的43%,判处实刑的只有9人,占判决总数的3.6%。判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。“轻处轻罚”现象影响了反渎办案的社会效果,形成恶性循环。

三是监管责任追究力度有待加强。近年来,全国重大责任事故接连发生,但受渎职处罚的公职人员较少,由此暴露出的监管责任追究问题不容忽视。

二、反渎职侵权局法律监督职能的完善

当前,惩治和预防渎职侵权犯罪的重要性、紧迫性与反渎职侵权工作中存在的问题形成了鲜明的对比,完善反渎职能,提高反渎法律监督能力,已成为完善法律监督体系,影响国家法治进程的当务之急。

(一)立法上的完善

我们认为,针对反渎工作存在社会认知不足、案源少、处理难问题,应完善以下立法:

一是明确对徇私舞弊型渎职犯罪的立法规定。通过立法厘清徇私舞弊型渎职判罚原则、建立主观推定原则,解决当前司法实践中徇私舞弊型渎职犯罪定罪难的问题。

目前,司法实践中大多存在对徇私舞弊型渎职犯罪中的渎职犯罪行为与受贿犯罪行为择一重罪,按受贿罪处理的情况,不仅无法涵盖对该行为的法律评价,同时也降低社会公众及至政府官员对渎职侵权犯罪危害性的认知度。我们认为,应在刑法渎职罪法条的最后增设一条对徇私舞弊型渎职犯罪中分别构成犯罪的渎职行为与受贿行为,除《刑法》第399条第4款规定的情形之外,统一实行数罪并罚的注意规定。

“徇私”作为徇私舞弊类渎职犯罪的主观要件之一,其作为行为人的一种内心活动,在外界很少留下痕迹等证据,取证困难。笔者认为,可参照《联合国反腐败公约》立法经验,建立主观要件推定制度,解决“徇私”要件查证难的问题,从而降低侦控机关对主观要件的举证责任,体现严厉打击腐败犯罪的精神。

二是赋予检察机关机动侦查权以及技术侦查权。渎职犯罪与其背后“原罪”本身具有内在的联系,机动侦查权可成为检察机关打击职务犯罪手段不足的补救措施。另外,当前职务犯罪日益呈现出技术化、高智能化乃至有组织化,技术侦查手段必然成为侦查职务犯罪不可或缺的手段。我国应借鉴国外法治国家设立职务犯罪技术侦查权的经验,确立技术侦查措施权。

三是引入职务犯罪过失监督理论,强化国家机关在责任事故中的监管职责。近年来,食品、医疗、环境污染、矿难、火灾等重特大安全责任事故频发,相关行政监管部门的监管责任日益凸显。用完善立法的手段确立相关职能部门的监管责任,是现代社会的诉求,也是强化反渎职能的现实基础。我们认为,在立法上确立职务关系的监督过失理论,构建完备的监督过失犯罪罪名体系。监督过失责任问题,就是当从业人员的过失行为导致严重的结果发生时,处于监督、领导、管理地位的人员是否应该承担刑事责任,以及如何承担刑事责任的问题。在立法上确立职务关系的监督过失理论,并通过信赖原则的适用限制监督过失适用范围。对于职务关系上的监督过失犯罪,有专家建议在《刑法》第九章“渎职罪”中设立“监督过失罪”,为司法机关在安全责任事故等犯罪中适用监督过失追究国家机关工作人员刑事责任提供统一的依据,避免无法可依或者张冠李戴的尴尬。

(二)长效机制的建立

一是探索检察工作一体化战略。探索上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制的建立,提高反渎工作质效。如深化“侦查一体化”机制,[3]对侦查一体化机制的启动方式、案件的提办交办、侦查力量的组织抽调、协作协查程序、侦查信息的收集共享等方面进行制度规范的建设;加强人才库的建设,在检察、金融、审计、财税、证券、外汇、计算机等领域选拔专家型人才进行统一调配使用,解决反渎专业技术不足的困难;通过内部整合实现横向联系协调化,使检察机关侦、捕、诉、研联动工作,体现检察机关法律监督的整体力量。

二是实施情报信息主导战略。确立以情报信息主导反渎工作的理念,加大情报信息体系的研究和建设力度。建立“线人制度”,大胆尝试由省、直辖市人民检察院制定统一标准、统一规范,下属各检察院分级建设、管理、使用线人制度,拓宽情报信息来源渠道。与职能部门建立信息库,包括检察机关内部设立的案件线索库、与公安户籍、电信、工商、税务、国土等职能部门联网的公共信息登记资料库以及各党政机关、行政执法部门、司法机关、人民团体、驻区单位、区属企业等单位人员信息、岗位职责、办事流程、规章制度、法律依据五方面内容的重点监督信息库。落实好行政执法与刑事移送相衔接制度,健全与有关执法部门的配合协作机制,充分发挥有关执法执纪部门的情报提供作用。

三是建立反渎主动监督模式,强化预防功能。针对检察机关在介入重大责任事故中缺少独立性和主动权的问题,建立重大责任事故同步介入特派检察员制度。同时,把行政执法监督作为反渎法律监督业务的“增长点”,建立法律监督与行政执法相衔接机制。通过主动对群众信访、自行发现行政机关违规执法线索进行监督,监督案源可通过与政府信访部门建立联动机制、行政执法职能部门违记人员处理情况移送检院备案制等方式进行。设立法律监督与新闻舆论监督相衔接机制,通过新闻媒体拓宽案源,引导媒体对公权运行部门进行重点舆论监督,加强反渎预防和宣传,激发群众发现和举报渎职犯罪的热情,提

高反渎职侵权局法律监督的质效。

注释:

[1]郭洪平:《反渎职侵权:多少案件线索待发掘》,载《检察日报》2005年7月11日。

[2]王治国:《渎职犯罪轻刑化倾向必须引起重视》,载《检察日报》2006年7月25日。

[3]王瑞启、朱春莉:《新形势下建立侦查一体化机制的思考》,载《云南大学学报(法学版)》2005年第3期。