论加工贸易的“产业毕业制度”

金志刚

自十六届三中全会以来，国家采取了很多措施来推动加工贸易的转型升级。这些由发改委、商务部、海关等相关主管部门制定实施的措施是我国加工贸易今后发展的主流方案(以下简称为“转型升级方案”)。而加工贸易“产业毕业制度”的构想很早就有，笔者曾在2005年《试论我国加工贸易的发展空间》一文中有所提及。近年来随着思考的深入，愈发感觉“产业毕业制度”有其合理性，故加以完善后重新提出。

一、加工贸易“转型升级方案”分析

加工贸易的历史功绩无可匹敌。自从珠海香洲毛纺厂1978年8月签订第一份毛纺织品“来料加工”协议以来，我国加工贸易迅猛发展。加工贸易进出口总额从1980年的16.7亿美元提升到2008年的10535.9亿美元，增长了630倍。自1996年以来，加工贸易在对外贸易中的比重始终维持在“半壁江山”，其对我国出口的贡献率达到了60％以上。加工贸易多年来创造了大量就业岗位，还带来了大量新产品、新技术，促进了我国IT等新兴制造业的发展，使我国成为“世界制造中心”。

加工贸易发展过程中存在的深层次问题亟待解决。长期以来，我国加工贸易基本为贴牌生产，技术含量和附加值较低，外资企业占比高，内资企业参与机会少；土地、能源、资源占用和消耗大；环境污染较重；最关键的是，加工贸易的某些发展趋势似乎要将中国固定在国际分工产业链低端而无法自拔。

在既要保持加工贸易发展又要逐步解决深层次问题的价值取向中，“转型升级方案”酝酿而生，这一方案明确了今后加工贸易发展的三大目标。

第一，加工贸易的产业和产品结构要实现升级。要实现这个目标有两个途径，一是引导加工贸易向高技术含量和高附加值的“双高”方向发展，比如定期调整《外商投资产业指导目录》，辅之以进口设备减免税等优惠措施，引导外资投向高技术产业和高端制造环节，鼓励加工贸易企业技术创新，提高生产制造层次。二是抑制“高耗能、高污染、资源性”(两高一资)产业的发展，2004年至今，国家多次调整加工贸易禁止类和限制类目录，共计1140个“两高一资”商品税号列入禁止类目录，小得参与加工贸易，共计2247个“低附加值、低技术含量”商品税号列入限制类目录，这些商品实行银行保证金台账“实转”管理。

第二，加工贸易的区域布局要实现优化。我国加工贸易在空间布局上一直存在两大问题，一是大多数加贸企业都在海关特殊监管区域外“放养”，监管风险较大；二是布局极不平衡，中西部地区相对落后。为了推动加工贸易向这一目标前进，2004年海关总署出台了《加工贸易和保税监管改革指导方案》，明确表示要引导加工贸易增量向“区域化集中管理”发展。2007年商务部、国家开发银行共同制定了《关于支持中西部地区承接加工贸易梯度转移工作的意见》，商务部还分别于2007年11月和2008年4月确认南昌、成都等31个市为全国加工贸易梯度转移重点承接地。

第三。要向产业链的高端发展。研究表明，产业链利润呈现一个“u”字形，即所谓的微笑曲线。一般情况下，处在曲线两端的研发、销售环节利润较高，而处在中间的加工环节利润最低，而我国90％以上的加工贸易企业就处在“u”字曲线的最底部。属于投入劳动力、能源还有资源型原材料过多，得到的价值同报却很低的状态，还要赔上环境污染的沉重代价。要推动加工贸易向产业链高端发展，就要解决非加工环节难以纳入保税监管的难题，目前海关总署已经在出口加工区开展研发、检测、维修业务试点，商务部也出台政策鼓励加工贸易企业由单纯加工向设计、研发、品牌、服务等环节延伸。

二、加工贸易“产业毕业制度”的提出

如果说“转型升级方案”是为了解决加工贸易发展过程中存在的诸多深层次问题，那“产业毕业制度”则是基于加工贸易的两个重要特征而提出的。

第一个特征是税收减免。加工贸易又称“保税加工”，企业进口原材料可免征关税和进口环节增值税。这其实是一种国家“让利”行为，目的是吸引国际投资，扶持产业发展，推动出口增长。这种“让利”幅度是惊人的，以2008年加工贸易进口总额3784亿美元，以及9.7％的平均关税税率、17％的进口环节增值税率来计算，国家共“让利”1073亿美元(不考虑退税、内销等其它因素)。实践证明，正是这种“让利”行为引发了加工贸易的迅猛增长。

第二个特征是监管严密。如果说贸易自由化是一种发展趋势，那加工贸易则是“反其道而行之”。为防止加工贸易成为“走私渠道”，确保国家税收安全，商务部(原外经委)、海关、国税、外管局等部门从各自职能出发，推出了许多监管措施，从而形成了一个“多头分管”的格局。加工贸易企业在正常的经营过程中不仅要面对繁多的申报审批手续，而且稍不注意就会因违反规定而遭到处罚。

这两个特征表明，加工贸易是一种“非正常”的贸易行为，既享受国家“让利”又接受严密监管，这种“先天不足”决定了加工贸易可以作为我国拓展国际市场的利器，但它不能取代一般贸易成为我国对外贸易的主流。加工贸易应该是一种阶段性的贸易形态，因为国家的“让利”行为不会是“无限期”的，当我国真正跃身成为世界制造强国时，加工贸易也就完成了它的历史使命。而各类产业借助加工贸易政策进行发展也应该是阶段性的，当它具备了足够的国际竞争力时，就应该摆脱对加工贸易的依赖，转为一般贸易。

然而我国现有的加工贸易政策却没有体现出这一点，各类产业不管层次高低、规模大小、实力强弱都可以托庇于加工贸易之下，这种“有进无出”的做法造成加工贸易日益膨胀，引发了外贸结构失衡、监管风险增长等一系列问题。“转型升级方案”提出要调整加工贸易禁止和限制类目录，通过提高“门槛”迫使一些“低附加值、低技术含量”和“两高一资”产业退出加工贸易。这种做法，虽然它在一定程度上能够缩小加工贸易的规模，提升产业层次，但是并没有为这些产业今后的命运作更多的考虑。

笔者认为，加工贸易就像是一所“学校”，各类产业是其中的“学生”，不论是传统产业，还是高科技产业，在加工贸易政策的扶持下不断发展，然后它们会到达一个“临界点”。对大多数产业而言，“临界点”代表它已经具备了直接参与国际市场竞争的实力，就应该从这所“学校”毕业，由加工贸易转为一般贸易。这样，加工贸易就可以形成一个“吐故纳新”的良性循环，“吐故”就是打破“可进不可出”的限制，推动有足够国际竞争力的产业“毕业”；“纳新”就是继续保留加工贸易的传统产业或“两商一资”产业，必须吸

纳新技术，加快产业技术改造与创新加快产业国际竞争力的提升。

基于这个构想，笔者提出要建立“产业毕业制度”：在对加工贸易产业进行分类的基础上，根据各类产业的发展情况，为其设置“临界点”，预留“过渡期”，在确认某类产业突破“临界点”后，就推动其从加工贸易领域“毕业”。

三、“产业毕业制度”的主要内容

“产业毕业制度”的目标就是推动加工贸易产业逐步向一般贸易转移。在这项工作中有几个关键问题，如何评估产业的国际竞争力，如何计算产业所需要的“过渡期”，如何避免过早的将不成熟的产业推向一般贸易。为了积极平稳的推进这项工作，笔者认为需从以下几方面着手。

1产业类别。我国加工贸易规模庞大，产业类别非常丰富，根据产品细分的话不下万种。如果产业类别分得太粗，涵盖了从低端到高端的全部产品，就难以判断这类产业的发展情况和对加工贸易的依存度。比如“电子产业”，既有电阻、电容等电子元器件产业，又有彩电、冰箱等消费电子产业，还有集成电路、移动通讯等较为高端的产业，为这么大的一个产业设定“过渡期”难免顾此失彼。如果产业类别分得太细，就会导致这项工作过繁过细，制定和执行起来难度太大。笔者建议是以商品编码(前4位)为基准进行分类，可以在一定条件下继续细分或进行合并。这样处理有三点理由，首先是因为商品编码(前4位)依据的就是国际通行的商品归类总规则，易为中外企业接受：第二是因为商品编码(前4位)既对产业大类进行合理细分，又对同类商品进行一定程度的合并，幅度层次比较恰当；第三是因为对产业实力的评估很大程度上要依赖于海关统计的进出口数据，它本身就是按照商品编码分类统计的。

2指标评分体系。产业“毕业”的前提是有足够的国际竞争力，因此我们要建立一套能够反映加工贸易各类产业实力的指标评分体系。这是“产业毕业制度”中最核心也是最难的一项工作，笔者建议不仅要纳入那些反映“硬实力”的指标，如厂商数量、出口金额、国际市场份额、平均利润率等，还要考虑产业“软实力”等其它因素，如品牌数量和知名度、研发和销售能力等。最终评分则反映出该类产业的实力，及其与国外同类产业相比所处的地位，比如满分100分的话，就意味着该产业实力很强，在全球已处于绝对领先的地位。“临界点”的设定也是基于这个体系，比如将60分作为“临界点”，代表该产业已经具备足够的国际竞争力，可以转为一般贸易。当然“两高一资”产业会采用另外一套指标来进行评分，重点放在它对我国环境、能源、资源性材料所造成的影响。

3“过渡期”。“过渡期”是指为某类加工贸易产业发展到“临界点”所预留的时间，即该类产业还能享受加工贸易优惠政策的期限。这种做法遵循的是国际惯例，例如WTO在考察和接纳新成员时基于对新成员经济实力及国内市场对外开放承受能力的特别考虑也会给予“过渡期”。借助指标评分体系，我们可以对加工贸易各类产业的实力变化和发展趋势进行分析评估，预测其到达“临界点”的时间，这样可以避免人为主观臆断，更加科学准确。产业类别以及为其设立的“过渡期”就构成了一张“毕业时间表”，为我们把握加工贸易今后的发展变化提供了一份“中长期规划”。

4政府与企业的博弈。博弈论又被称为对策论(Game Thery )，是研究互动决策的理论，在政治、经济、军事、科学等领域被广泛运用。“产业毕业制度”将政府与企业视作两个最基本的利益主体，两者有共同点，都希望产业能够迅速发展，但在一定条件下会有冲突，政府希望企业能够早日“毕业”以减少税收损失，而企业希望能够延长“过渡期”确保安全。因此，在执行“产业毕业制度”的过程中，引入政府与企业的博弈机制就是非常有必要的。比如企业可以在制定和修改“毕业时间表”的时候跟政府进行博弈，还可以在某类产业即将“毕业”时跟政府进行博弈，争取税收优惠延期，以确保双方利益的最大化。

四、“产业毕业制度”的作用

与“转型升级方案”相比，“产业毕业制度”比较简单，主要内容就是建立“毕业时间表”，推动各类产业“毕业”，但它可以起到以下几方面的作用。

第一，同样能推动各类产业的转型升级。“过渡期”意味着各类产业能享受加工贸易优惠政策的时间是有限的，不管三年还是五载，它们最终会转为一般贸易。面对未来更加激烈的国际竞争，加工贸易企业要未雨绸缪，早作准备，主动调整产业和产品结构，增强研发销售实力。所以“转型升级方案”与“产业毕业制度”并不对立，反而是互补的，各类产业先要通过“转型升级”提升国际竞争力，然后才能考虑“毕业”的问题。

第二，促使“两高一资”产业进行技术革新。“产业毕业制度”将“两高一资”产业的负面影响作为指标纳入评估，为避免触发“临界点”，“两高一资”产业必须降低污染、能耗和对资源性材料的消耗，这就督促它们通过引入先进技术、改进生产工艺、采用绿色能源和“再生”材料等方法完成自身的“转型升级”。

第三，化解贸易摩擦和增加国家税收。当前不少中国制造的商品占据了很高的国际市场份额，发达国家贸易保护主义势力有所抬头，不断提起反倾销调查、技术使用权调查和产品安全投诉等。如果将这部分已经具备了较强国际竞争力的加工贸易产业逐步转为一般贸易，相当于取消国家“让利”，不仅能表现出我国主动化解贸易摩擦的诚意，还能增加进口税收。

当前，我们既要努力推动加工贸易转型升级，也要考虑如何积极稳妥的推动其向一般贸易转移。“产业毕业制度”只是一家之言，想法比较粗浅，希望能引起有关专家学者对这个问题的关注，为推动我国对外贸易的健康发展进言献策。