公共文化服务设施：如何发挥最大效用

章建刚　毛少莹　张晓明

当前,新一轮的公共文化服务设施建设热潮是随着国家经济连年高速增长、国家财政逐渐宽裕以及贯彻落实科学发展观的需要而掀起的。显然,国家对公共文化服务设施建设投入的显著增加,使我国普通民众享受到了更多优质的公共文化服务。但这些公共文化服务设施究竟应该如何充分利用,以更好地满足人们日益增长的公共文化服务需求,仍是亟待解决的现实问题。进一步完善公共服务体系和相关的管理措施,吸纳社会民众的参与热情,提高这些公共文化服务设施的利用率乃是解决这一问题的重要手段之一。

公共文化服务设施建设方兴未艾

今天,我们所说的公共文化服务设施在城市主要是指图书馆、博物馆等大型公共文化服务机构和设置;在乡村主要是指村镇文化馆、图书室和信息共享工程的基层服务点等。在中央政策引导下,文化主管部门制定、出台了相应公共服务设施建设标准。2008年,《公共图书馆建设用地指标》《文化馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》陆续公布实施。根据2006年制定的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》,在国家发改委、住房城乡建设部、国土资源部等部门的支持配合下,文化部陆续开始了公共图书馆、文化馆、博物馆的建设用地指标和建设标准等6项标准的编制工作。此外,《文化馆建设标准》和《博物馆建设用地指标》已经完成初稿,《博物馆建设标准》的编制工作也已经启动。另外,据新华网消息,文化部已与有关部门协调,争取早日启动《剧场建设标准》和《乡镇综合文化站建设标准》的编制工作,以期形成系统、完善的公共文化服务设施建设标准体系。应该说,这些标准均较充分体现了公共文化服务“以人为本”、“普遍均等,惠及全民”的原则;也推动了公共文化服务基础设施建设的科学化、法制化、规范化水平,有助于提高公共文化服务设施建设项目的投资效益和管理水平。

《光明日报》一组较新的数据显示:“经历改革开放30年不懈努力,今天,全国有公共图书馆2799个、文化馆和群众艺术馆3217个、博物馆1722个、文化站37384个、社区和村文化室137665个,初步形成了以大型公共文化设施为骨干、以社区和乡镇基层文化设施为基础、覆盖全国城乡的公共文化服务体系。”

相关服务体系日益完善

公共文化服务不仅要有基础设施,而且要有科学、民主的管理、运作程序和人性化的服务。在这个方面,近年来一些省市进行了新的尝试。从2009年3月公布的《上海市公共图书馆行业服务标准》可以看出,文化部有关标准已经在系统内向下延伸。这一标准除了让建设用地面积、建筑及设施规范等进一步在上海落地,而且对借阅服务作出详尽的规定。例如该标准第13条规定:“市和区县图书馆每周开放时间应在70小时以上,街道(乡镇)图书馆每周开放时间应在56小时以上。各级少年儿童图书馆(区域)每周开放时间应在36小时以上,在节假日和学校寒暑假期间应全天开放,每天开放时间不少于7小时”。标准还规定“公共图书馆须确保不外泄读者提供的个人信息”;“开架图书错架率要低于2%。开架书库内要有专人巡视,帮助读者尽快寻找到需要的书籍”;“要严格遵守‘首问责任,尽力为读者解决问题”等。类似的标准也已经在江西等省发布。

一些地方还在探索打通城乡的服务模式。如浙江省嘉兴市从2007年起,积极探索城乡一体化公共图书馆服务模式。目前,全市实现乡镇分馆全覆盖,市馆与乡镇分馆实行联网管理,读者可以通过网络进行图书预约、网上续借、馆藏书目查询等,并且实现了图书通借通还。显然,图书馆公共服务的水平近年已经有了明显的提升。在基层公共文化服务投入方面,各地也有一些新的探索。如台州市建立“三项文化制度”,即“百分之一文化计划”共建机制、公共文化设施建设以奖代补机制、公益性文化项目政府采购制度。这三项制度拓宽了社会资金参与公共文化建设的渠道,充分调动广大人民群众参与文化建设的积极性,使政府可以长期稳定地提供公共文化服务。为进一步搞好基层公共文化服务,一些地区还建立了年度性经验交流机制。上海市文化广播影视管理局、江苏省文化厅和浙江省文化厅举办的“长三角公共文化论坛”到今年为止已举行了5届,分别探讨了非物质文化遗产保护、社会公共文化活动开展等方面的问题。这些均表明,我国公共文化设施的相关服务体系正在日臻完善。

激发社会参与热情 提高利用率

关于公共文化设施的建设和利用,我们认为可引入“善治”(governance)的观念,即一种政府的公共部门和民

间各种非政府非营利组织(NGO)、公民个人乃至私人部门一起,共同协商管理公共事务,从而促使公共利益最大化的管理体制和机制。善治观念在发达国家公共文化服务的提供方面,常常表现为各种公共文化机构的决策必须通过相关的理事会进行,从而使得公民的公共文化服务需求得到充分表达,政府的公共决策实现尽可能的民主化和科学化。我国由于文化体制改革尚在进行之中,“善治”结构尚未形成,公共文化管理部门与公民社会的沟通渠道更是没有建立起来,整个体系的许多宏观机制问题还亟待创新。

实际上,公共服务并不要求完全由政府提供,公民社会甚至私人部门也可以参与其中。文化发展本来就是公民生活和发展的组成部分。健康的公共领域应该是政府、公民社会与私人部门的持续对话与互动。理想的公共文化服务,应当是既有公共部门的必要承担和主导,也有公民社会的积极响应和参与。有两方面积极性的公共文化服务显然成本更低:一方面可以更少依赖公共财政;另一方面可以更多借用市场经济手段提高公共财政的使用效率。但近两年来各级政府强化公共文化服务时较多依赖投入,而不善于兼顾社会和市场,进行巧妙设计、科学决策。例如全国博物馆免费开放就显得处理简单化,行政命令“一刀切”。实际上,人们到博物馆参观消费也是一种文化认同、一种货币投票,合理而具有灵活性的票价制度也许更有益。从国际经验看,周期性的免票制度也许是更成熟的做法。现在“一刀切”的政策反而使得最应有限免费开放的国家级博物馆(如故宫博物院)被排除在外,而一些地方级博物馆因强制免费开放而严重忽视藏品展示质量。

我们看到,只有不断扩大公共政策决策环节的公共参与才能提高公共文化服务的效率。事实上,如何形成“善治”,提升公共文化服务决策科学化民主化水平是一个更宏观、更亟待解决的制度建构问题。

公共文化服务是市场经济社会持续发展的必要保障

包括公共文化服务设施建设在内的整个公共文化服务体系是我们这个采用了市场经济制度的社会实现持续发展的一种必要保障。公共文化服务不仅普遍地推广社会公正理念,促进社会和谐,而且努力培育文化资源,促进人的全面发展。对于公共文化服务体系构建的理念,全社会已趋于形成共识,但仍有必要通过思考和讨论进一步深化。我们把这样的基本共识概括为下述几个基本环节:

第一,公共文化服务是我国文化大发展大繁荣的重要制度建构。21世纪,民族国家之间的发展竞争越来越是一场文化的竞争,中华民族的伟大复兴一定会表现为这个民族在文化上的昌盛和繁荣。而今天,中国文化还远没有取得像其经济表现一样令人瞩目的成就。文化的繁荣已经成为新世纪中华民族最重要的发展课题。文化发展最终靠的是制度。经过几年的试点,新一轮文化体制改革已经得出一个结论,即文化产业和公共文化服务(即“文化事业”)是推动中国文化发展繁荣的车之两轮、鸟之两翼。我们必须分别构筑好这两种有差别的制度基础,让两种制度互补互动,相得益彰,为文化人和所有中国人营造文化表达和伟大创造的适宜环境。

第二,公共文化服务是对文化市场的必要补充。经济体制改革的成就已经清楚地表明,市场是一个能在很大程度上满足人民群众不断增长的文化精神需求的制度安排。但市场有自身的缺陷,即所谓“市场失灵”。文化市场的“失灵”只有用公共文化服务弥补:既开展一些生产,也调节某些分配。

第三,认真处理好与文化市场的关系是新时期公共文化服务建设的中心任务。市场和公共服务之间的界限不是固定的、一成不变的。良好的公共文化政策首先应该是让文化市场在满足人民群众的文化消费中扮演越来越重要的角色。公共服务毕竟是以公共财政支撑的,而公共财政无论如何都不会是充分的。在保证社会公正的前提下,公共财政支出少就等于减税,这同样是惠及全民的好事。

第四,提高效率是当前提高公共文化设施服务水平的具体目标。效率是个科学的预见和计算的问题。公共文化设施建设如村镇文化中心建成后到底发挥了怎样的作用,需要有一套检测指标按期进行数据收集和评估,进而为下一步的建设提供设计参考。各类公共文化服务活动的质量、支持原创的公共资助(如各类奖项)产生的效果也应有相应的指标设定与监测。要按照管理科学和系统科学的规律办事,提高服务效率,更好地满足公众的公共文化消费需求。

如此理解我国公共文化服务的目标及模式,就会感到任重而道远。但也会使全体公民对我国社会主义市场经济制度建设信心倍增,使全体相关工作人员的责任感、使命感提升;而我们要构建惠及全民、有中国特色的公共文化服务体系的道路就会变得更加清晰。

(本文选自《文化蓝皮书:2009年中国公共文化服务发展报告·总报告》)