城乡统筹试点创新实践八模式

丁开杰

长期以来,我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构,城乡分割,差距不断扩大,导致“三农”问题日益突出。党在十六大会议中明确提出“全面建设小康社会必须统筹城乡经济社会发展”,并指出城乡统筹协调发展是开创“三农”工作新局面的迫切需要。根据国家城乡统筹规划的部署,我国已经在部分地区进行了试点创新。从实践来看,在探索城乡统筹的道路上,有些地区已经形成了不同的模式,并取得了一些成绩。若想真正达到我国统筹城乡经济社会发展的最终目标,离不开示范区域的带动和引导。下文,将为我们具体分析城乡统筹试点创新实践的八种模式,以示借鉴。

自2004年到2007年,中国连续出台四个中央一号文件,以不同主题推动中国总体上进入以工促农、以城带乡和谐发展的新阶段。从历史角度来看,中国的发展往往通过“自上而下”的改革和“自下而上”的创新相互结合来推动。城乡一体化的实践也具有这个明显的特征。改革开放以来,许多地方政府在如何实现城乡一体化上积极开展创新性实践,形成了“苏南模式”、“珠江三角洲模式”、“上海模式”、“新苏州模式”、“昆山模式”、“成都模式”、“浙江模式”和“北京怀柔模式”等八种较为典型的地方性模式。

第一种“苏南模式”,通常指江苏省苏州、无锡和常州(有时也包括南京和镇江)等地区通过发展乡镇企业实现非农化发展的方式。由费孝通先生在20世纪80年代初率先提出。这种模式以乡镇企业发展带动城乡一体化为主要特征,把工业化摆在首位,形成了工业化支撑新农村的格局。当地农民依靠自己的力量发展乡镇企业,而乡镇企业的所有制结构以集体经济为主,乡镇政府主导了乡镇企业的发展。政府除了提供制度和政策环境外,还通过制定发展规划和战略引导投资者进入,推动苏南地区的发展。

第二种是“珠江三角洲模式”。这种模式应该追溯到20世纪90年代初。自那时起,珠江三角洲地区的政府便充分利用地理优势,大力发展外向型经济。在外资、民间资金和政府投入等多元投资拉动下,大大加快了该地区的城镇化进程,使得城市空间结构和布局发生了根本改变,由以广州为单极的结构体系,逐步发展成为以广州、深圳为核心,珠海、佛山、中山、东莞、江门、肇庆等城市为网络节点,小城镇密集发展,城市交流更加密切的网络化格局。这种模式“以城带乡、多轮驱动”,实现城乡一体化,具有地方政府主导、外向经济发展、经济组织创新和内外市场联动等四个主要特点。

第三种是“上海模式”。近年来,上海市按照城乡一体化发展要求,在明确中心城区和郊区的功能定位以后,把农村经济和社会发展纳入建设上海国际化大都市中,将经济发展重心、工业发展和基础设施建设重点从中心城区向郊区转变。在此过程中,上海突破了五个方面的体制障碍:一是加快公共就业服务体系的建设,完善城乡统筹的就业服务体系;二是加快建立失地农民养老保障,构建适应城乡一体化的社会保障体系;三是改革完善户籍制度,努力让农民享有自由进城和迁徙的权利;四是改革完善土地制度,切实保障农民的现实利益和长远利益;五是探索改革农村集体资产管理制度,使农村管理与城市化、法治化接轨。上海市推进了村级集体经济股份合作制改革试点,将集体资产折股量化到人,资产变股权,使农民变股民,享受集体资产股金的分配。

第四种是“新苏州模式”。在工业化、城市化进程中,苏州大批农民“洗脚进城”。按照科学发展观的本质要求和统筹城乡发展的新思路,苏州在全省乃至全国率先探索建立了一系列新制度,帮助“农民”顺利变身成“市民”。苏州市明确指出,必须充分维护农民在集体经济组织内部的三大经济权益(即农村集体资产的所有权和分配权、农村集体土地承包权和经营权、农村宅基地使用权),通过推进农村专业经济、土地股份和社区资产等三大合作,实现“承包经营权换股权”和“社保、农民宅基地换住房”,让已经离开农业、离开农村、从事第二或第三产业的农民自愿进城。此外,随着农民就业,增收问题得到较好解决,苏州相继出台了一系列政策措施,让农民享受与城里人一样的公共服务和社会保障,农民的幸福感普遍增强。区别于传统的“苏南模式”,这种“新苏州模式”不仅强调城乡经济的一体化,更强调社会管理一体化。截至目前,苏州已基本形成覆盖城乡居民的较高水平的社会保障体系,养老、医疗、失业、工伤和生育五大基本保障的参保人数突破200万,农村劳动力的非农就业率已达85%,农村劳动力参加社会养老保险的比例达96%,按月享受养老保险待遇和养老补贴的老年人比例为99%,农村基本医疗保险覆盖率为97%。2008年8月,苏州市被列为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点区。

第五种是“昆山模式”。21世纪以来,昆山市积极开发公益性岗位,为城乡居民提供同等的就业机会,并享受同等的就业优惠政策,充分吸纳农村剩余劳动力,重点安置“40、50”人员和失业农民,全市90%以上的农村劳动力在非农领域实现就业。政府每年拨出2000万元专项资金,为农民技能培训“买单”,每年免费培训农村劳动力10000人次以上,其中获得国家级职业资格证和特殊工种(岗位)证书的达到40%以上。昆山市建立完善了以低保、基本养老、基本医疗、征地补偿、拆迁补偿为主体的农村“五道保障”,全市社会保险综合覆盖率达99%以上,基本实现“人人享有社会保障”的目标。同时,还全面落实征地补偿和动迁补偿政策,积极探索“土地换保障”的路子,实施灵活就业人员进社保,推动农村养老保险与城镇职工养老保险接轨,目前全市被征地农民和灵活就业人员进社保人数超过8万人。

第六种是“成都模式”。成都位于我国中西部地区,现有人口1082万人,其中农村人口620万人,人多地少,是典型的“大城市带大农村”地区,城乡二元结构矛盾十分突出。2003年,成都开始着手摸索城乡统筹试验,远远地走在了全国的前列。成都的做法是:以推进城乡一体化为核心,以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障,实施城乡统筹、“四位一体”的科学发展总体战略,强力推进工业向集中发展区集中,梯度引导农民向城镇集中,稳步推进土地向规模经营集中,加快推进政府管理与服务方式、规划体制机制、城乡管理体制、公共服务体制和投融资体制改革和实践。2007年6月,中共中央决定设立重庆、成都两个特大城市为我国“统筹城乡综合配套改革试验区”,就是要在具有代表性的点上加以突破,将解决“三农”问题的各项政策措施在点上先行、先试,以取得经验在全国尤其是西部地区推广。

第七种是“浙江模式”。2005年,浙江在全国率先出台《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》,积极推进城乡一体化规划体制改革、基本公共服务均等化体制改革,全面实施“千村示范、万村整治”、“千万农民饮用水”、“乡村康庄”、“万里清水河道”、“山海协作”和“欠发达乡镇奔小康”等一系列“龙头工程”和“民心工程”。通过改革,实现了从自发统筹向自觉统筹和全面统筹的转变,促进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射,形成城乡协调发展的新格局。在此期间,浙江省还率先建立了多层次、全覆盖的大社保体系,以及政策性农业保险和农村住房保险制度,并且率先出台了农民专业合作社条例和城乡统筹发展水平综合评价。目前,浙江省的农村办学条件极大改善,农村卫生服务体系基本建立,农村上学难、看病难问题得到有效解决。覆盖城乡、多层次的社会保障制度基本形成,农民新型合作医疗制度全面建立,参合率达到89%,人均筹资水平超过100元,农民最低生活保障实现应保尽保,被征地农民实行“即征即保”,农村“五保”对象全部实行集中供养。

第八种是“北京怀柔模式”。2007年,北京市怀柔区成立了全市首家社会管理服务中心,对统筹城乡公共服务进行了有益探索和尝试。2008年10月16日,怀柔区委又成立了社会工委、区社会办,农村社区化管理服务与建设在该区全面推行,农民将享受到与城里人一样的公共服务。此外,针对山区面积广大、农民居住分散等特点,怀柔区全力构建区、镇乡(街道)、村(社区)三级社会管理服务网络:在第一级是区社会管理服务中心;在第二级是镇乡、街道组建社会管理服务中心,下设相应服务窗口、开通便民热线、设立驻村工作站;在第三级是村、社区在党支部领导下,组建村级社会管理服务中心。目前,怀柔全区已建立区、镇乡和街道社会管理服务中心17个、村级社会管理服务中心284个、街道社区服务站24个。每个村也组建了由党员干部和村民代表等构成的服务组3～5个,使农民在家门口就能享受社区化的“一揽子服务”,实现“小事不出村(社区)、大事不出镇(乡、街道)”。

以上八种地方性模式在城乡一体化的实践上已经积累大量有益的经验,取得显著成效。其中,前三种模式以城乡经济的协调发展为主要特征,而后五种模式以实现城乡经济社会发展的一体化为主要特征,最终目标是在坚持公共与正义的前提下使农村居民和城市居民共同分享经济社会发展的成果。毫无疑问,各种地方性模式的创新实践中有很多值得学习的经验。但是与全国性的城乡一体化相比,这些创新仍然是局部性和阶段性的,各有侧重点,还有很多制度性的建设需要开展。实际上,城乡一体化包括经济一体化和社会一体化两个方面,因此,城乡一体化的实现既需要打破过去存在的“城乡经济社会二元结构”藩篱,也需要缩小经济发展快而社会发展滞后的“长短腿问题”。在“城乡经济社会二元结构”藩篱的打破上,至关重要的改革是户籍制度改革。而在“长短腿问题”上,关键的是要推动社会管理体制改革,尤其是要推动城市社会管理体制的改革。只有如此,从农村向城市的人口转移才能顺利进行,城乡一体化才能最终落在实处。切忌不能在突出强调“三农问题”的同时,忽略了城市本身在社会发展上的滞后问题。概而言之,各种地方性模式的实践已经为中央推动城乡一体化积累了丰富的经验,但是它们自身也需要在发展中根据社会经济结构转型的需要不断深化改革,最终才能走出一条更符合国情的城乡一体化道路。

(作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员)