产业政策的利弊双重性分析

张　悦

[摘要]日本、韩国、台湾等国家和地区采用产业政策的方式对国家经济起到了较好的推动作用。但产业政策对市场的干预亦存在诸多弊端，因此学术界对产业政策有效性的争论从未停止。进入21世纪以来，随着全球经济一体化的程度不断加强，外部环境的变化对产业政策理论的发展也提出了新的课题。文章通过对西方产业政策的前沿理论的梳理，对产业政策进行了利弊分析，并对其发展趋势作出了预测。

[关键词]产业政策；外部性；经济一体化

[作者简介]张悦，东北财经大学津桥商学院经济系副主任，博士研究生，辽宁大连116025

[中图分类号]F062.9[文献标识码]A[文章编号]1004-4434(2009)06-0120-03

上世纪70年代末以来，随着日本、韩国、台湾等国家和地区经济的腾飞，越来越多的西方学者开始关注产业政策在工业化过程中所起到的作用，这也对将政府调控视作外生变量的新古典理论形成了挑战。发展中国家在工业化的过程中会出现诸多市场失灵，但在国家干预能否有效克服市场失灵的问题上，西方学术界对此一直存在较大的争论。东亚经验究竟在何种程度上具有推广性和模仿性?信息不对称、政治环境不规范、各国具体情况有别等因素是否令实行产业政策的结果变得比市场调节更为不确定?进入21世纪以来，全球化势头不可逆转，其对产业政策的运用将产生哪些方面的影响?本文将通过对产业政策理论利弊的分析与探讨，对以上问题给出答案。

一、产业政策对经济的推动作用

产业政策在三个方面能够刺激经济发展，分别为协调外部性(Coordination externalities)、技术外部性(Technological externalities)与信息外部性(in-formational externalities)。随着各国经济往来前所未有地密切，产业政策理论也随着经济环境的变化不断更新。对于大国而言，产业政策的重点曾经仅限于本国市场，但这样的出发点已经无法满足新形势的需要，这就使得探讨产业政策实行的理论基础，必须将国内市场作为世界经济的一部分进行综合衡量。

(一)协调外部性

协调外部性指的是当新产业具有规模经济的特征并包含非贸易品的交换时，此产业需要对多部门的同时投资才能取得收益最大化，而由于市场中各企业很难协调投资，市场失灵将随之出现。在这样的背景下，以“大推进”(Big Push)式的产业政策对市场进行干预，能够达到协调各部门投资与生产的效果。举一个简单的例子，假使我们要建造一家工厂，这家工厂的特性要求其必须建在离城市较远的地方，所生产出的商品需要运输到市内销售；如果不建造这家工厂，修路没有任何利润；但如果不修路，任何投资者又不会在此地建造工厂，此时协调外部性就会出现。也就是说，在规模报酬递增的条件下，对投资的协调要求具备可传导当前计划与未来情况信息的机制，此时市场定价无法完成这个任务，而政府在此时可以扮演投资协调者的角色，促进多部门的投资合作。假设A和B是两个幼稚工业，B的生产依赖于A生产的中间产品，即上文所说的非贸易品。如果只投资建设一个工业，则A和B都无法产生利润；若同时建设A和B，则两个工业都将获得利润。因此，只有政府通过运用产业政策同时建设A和B，才能纠正这种市场失灵。

需要注意的是，学术界对实施“大推进”前提条件的认识具有一致性：存在规模经济和非贸易品的交换。在大多数模型中，这种非贸易品被定义为中间产品，但是目前国家间的经济联系日趋密切，大部分的国际贸易，其中多为跨国公司内部的贸易往来，都涉及中间产品的进出口。因此，对协调外部性的讨论在全球化的今天也需要有所改变，例如要考虑到跨国公司的国际产业链、依靠产业集群生产的非贸易品等等。

(二)技术外部性

技术外部性与“干中学”效应紧密相关，指的是企业实践中的知识溢出能够逐步提高应用技术与工人的生产经验，人力资本在这样的过程中得以积累。但是由于市场的竞争者之间学习的机会是不对称的，这种机会的不对称能够造成市场失灵，从而形成技术外部性。这时需要政府采用有效的手段干预市场，纠正企业间学习机会的不对称，克服技术外部性。产业政策手段为何能够在技术外部性条件下可以更有效地完成人力资本积累呢?答案在于市场的自身调节只适于完成静态的人力资本积累，却无法完成动态的人力资本积累，而动态的人力资本积累意味着当前的机会选择与未来的生产之间具有相关性，市场不具备自发判断未来生产的能力，也就自然无法在当前阶段作出适于未来的机会选择。因此，当不对称的学习机会存在于不同商品的生产和(或)特定技术的运用中时，政府可以利用产业政策对特定产业或企业加以扶持，从而加强其人力资本的积累。另外，随着国际贸易壁垒大幅降低，运输、通讯和信息成本减少，技术领域面临的国际竞争不断加剧，这也增加了政府通过产业政策帮助特定产业或企业推进人力资本积累过程的重要性。

(三)信息外部性

信息外部性指的是信息与知识的溢出效应在特定情况下将抑制企业对新产品的投资。假设开发工业A要求投入沉没成本x，信息外部性的存在使得x具有不确定性，如果对新工业的“发现”取得成功，这样的生产很容易被模仿，造成其他企业“搭便车”的行为，从而导致市场失灵。投资者开发新产业创造的社会收益很可能大大高于自身收益，这使其不敢轻易涉足新产业，而是倾向于根据以往的经验做出投资决策。Vettas的模型采用了国际化的视角，从国外需求的角度说明了信息外部性引起的市场失灵。他认为，信息外部性带来的不确定性存在于国外对新产业产品的需求中，国外需求被看作外生变量，因此最初的投资者需要投入沉没成本以完成前期工作，例如开发培育市场、引进技术等等。而投资所带来的风险是：如若不成功，所有的损失由投资者独自承担；如果成功，又会为继后的企业带来“搭便车”的好处，这也将使投资者对开发新工业缺乏动力。

因此，正由于信息外部性会引起市场失灵，政府才需要使用产业政策的手段，干预激发企业对新产业产品的投资，平衡企业收益与社会收益的冲突，促进新兴主导产业的形成。

二、产业政策的弊端

学界的另外一种声音对国家干预经济能起到的效果持质疑态度。他们认为，虽然政府运用产业政策的本意是克服市场失灵，可是在实践中，产业政策的实行受到多种客观因素的制约，可能引发诸如政府失灵等其他方面的负面效应，使得运行产业政策的结果可能导致比市场失灵条件下更为不合理的资源配置，因此产业政策的运用是完全没有必要的。这派观点的理论基础主要基于以下几个方面：

(一)信息不对称

制订有效的产业政策要求政府掌握完整无误的信息，并且具备准确分析信息的能力，但现实中信息不对称随处可见，政府掌握的信息不完整，作出的决策也必然有缺陷。在封闭的经济体中，政府

尚不可能掌握全部的信息，在国家间经济联系不断紧密的今天，一项产业政策的出台须综合考虑国内与国际市场的状况，贸易伙伴对政策的反应等等，这就使得政策的制订者把握信息的难度更大、对社会收益的衡量亦更为复杂。

此外。克服信息不对称与纠正政府失灵之间存在着这样一个两难境地：政府对信息的充分了解需要其与市场中的企业保持紧密联系，以此掌握不断更新变化的市场信息，但与此相悖的是，如若政府与企业的距离过近，权力寻租更易发生。因此，只有在透明公正的政治环境中，政府与企业之间的联系才能保证信息的传达为有效的决策所服务，如何寻找两者间适当的距离是运用产业政策面I临的又一重制约。

(二)政府失灵

政府失灵会导致权力寻租，而这种寻租行为不仅可能发生在分配资源的环节，而是贯穿于整个产业政策制订与实践的整个过程之中。例如，国家出台一项扶植出口的政策，承诺给被选中的企业以经济补贴，各企业势必为争夺这样的优惠补贴而展开激烈的竞争，权力寻租的现象也便难以杜绝。值得注意的是，产业政策集中使用的国家和地区一般都处在快速发展时期，政治与法律制度的建设还有待完善，更容易滋生权力寻租的土壤。政策实施之后，得到政策支持的企业也同样面临着道德危机，企业从自身发展的角度考虑，有时使用资金的方式与产业政策的整体要求并不相符，有时甚至将补贴完全挪作他用，为了掩盖这样的不当使用，或者将不当使用正当化，产业政策的监管部门与企业之间的权钱交换也能够成为政府失灵的产生原因。

(三)政府对大项目的偏好及退出困难

研究表明，政府偏好给予大型项目以财政支持，尤其倾向于高新技术相关项目。这种偏好是由政府的自身特点及利益取向决定的：政策制订者希望看到效果尽可能明显的政策，运作成功的大型项目更容易得到公众的认同，这正与政府的期望相符。在大型项目的类型选择方面，高新技术项目代表了未来的发展趋势，具备产品技术周期短、扩展迅速等特点，若一项产业政策能够带动国家乃至更大范围内的行业技术革新，将为国家创造出新的比较优势，这是已经进入成熟期、技术发展相对缓慢的传统行业所不能比拟的。政府所处的地位拥有调配资源的权力，其对特定项目的偏好又预示着产业政策必然侧重于一部分产业与企业，而这样的政策倾向并不一定有利于最优社会福利的形成。

如果产业政策的实践过程中其他条件发生了变化，或者政策本身被证明并不符合于当初的设想，政府将面临着退出难题，原因在于政府干预市场的退出成本比企业高出许多。企业在市场中进行实践，由于涉及范围较小，信息收集较容易，令其可以在实践的过程中进行灵活的实验和摸索，随时调整自身的战略，在不利环境的条件下，或者在发觉实施效果与期待并不相符的情况下，也能够较为自由的退出，一般不会对产业造成严重的影响，反而会为后来者的探水提供经验借鉴。反观政府对产业政策的运用，铺开范围通常比较广，受到客观制约因素比较多，信息收集的及时性与准确性会受到干扰，产业政策的适时调整改进存在更多困难，退出成本也非常高。比之企业根据自身情况试探性地引导市场，政府所实施的产业政策具有更强的惯性。总而言之，国家在干预经济过程中的纠错能力远远弱于市场的自我调节能力，而产业政策是否能够随实践与时俱进又与其成败息息相关，这对政策根据市场变化不断作出调整的能力提出了极高的要求，也意味着必须存在一套行之有效的信息收集体制以保障政策的顺利实施。

三、结论

可以肯定的是，适当的产业政策能够更为合理地分配社会资源。同时也应当看到，产业政策的实践过程受到诸多因素的制约。在特定的历史条件下，政府对具体产业或企业大力倾斜的经济资助政策曾经取得过成功，但是，这样的形式与全球化的背景不相适应，运用的空间在不断缩小，最主要的原因在于以WTO为主导、双边及多边贸易协定为补充的国际贸易新规则对关税、补贴等产业政策手段进行了严格的约束与限制，并配备了一套较为强大的纠纷解决体制，以限制有损自由贸易的政府行为。当初日本、韩国、台湾等国家和地区在经济起飞时期曾偏重的保护新兴工业的政策手段在目前的国际环境中已经无法被复制，也不利于一国在世界经济中良好形象的树立。因此，现代产业政策必须跳出保护特定产业及扶持大企业的旧有模式，而是应当作为市场调节手段的补充，其意义在于确定市场的主导地位，在市场手段与政府干预之间找到最有利于资源分配的均衡点。

笔者认为，产业政策的未来发展的一个重要方向便是更趋向于中性化，具体说来，产业政策仅作为市场调节的补充手段出现，这顺应了保障公平竞争的国际经济发展潮流，并能够减小资源扭曲配置对其他企业及产业造成的潜在损害。在中性化的前提下，产业政策的方向之二则是政府手段调节适于应用在公共利益相关的部门。市场对公共利益相关部门的资源配置能力比较薄弱，原因是这些部门的产品往往具有公共产品的部分特征，企业收益与所创造出的社会收益相比较低。对于这样的产业而言，私人部门很难具备投资动机，而这些产业的发展又在很大程度上关系着整个行业乃至国家经济的可持续发展，因此，政府利用适当的产业政策优化公共利益相关产业的资源配置是必要和可行的。以上所说的未来产业政策运用的两大方向仍具备较大的研究空间，本文侧重于理论，并没有详细讨论产业政策在历史实践中的应用与效果，这些问题都值得在日后作进一步的探讨。

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责任编辑：舒生