加拿大民族政策之借鉴

[摘要]加拿大是一个多民族的国家。加拿大政府重视民族事务，尤为注重少数民族公共政策的研究、制定和落实，在捍卫民族平等、提高民族素质、保护民族文化、促进民族发展等方面的务实做法和成功经验已成为世界各国制定民族政策、解决民族问题的典范，具有重要的借鉴意义。

[关键词]加拿大；民族政策；借鉴

[作者简介]曾艳华，广西大学商学院农业经济管理教授，硕士研究生导师，广西南宁530004

[中图分类号]C95；D633.0[文献标识码]A[文章编号]1004-4434(2009)06-0063-04

根据中加政策选择项目实施计划，由广西壮族自治区商务厅牵头的《广西民族地区乡村发展政策研究》课题组成员应加拿大政策研究院的邀请，于2007年11月赴加访问，对加拿大少数民族事务及政策进行了考察。加拿大在少数民族政策制定与实施上有诸多成功经验，很值得我们学习、参考和借鉴。

一、加拿大的民族多元性

加拿大是一个拥有3200多万人口、200多个民族的国家。在整个加拿大人口中，不到5％的人口是原住民，他们很早就生息在加拿大这片土地上，95％以上的人口是移民的后裔和新移民，他们来自其他不同国家或地区。其中，原住民由印第安人、梅蒂人(欧印混血人)和因纽特人构成，人口占全国总人口的3.1％，包括60万印第安人，30万梅蒂人，4—5万的因纽特人，属少数民族。移民主要由早年的两大殖民群体法兰西人和不列颠人构成，人口约占全国总人口60％左右，此外，还有其他移民，包括日耳曼人、意大利人、乌克兰人、波兰人、华人、荷兰人、犹太人、印度次大陆人、黑人和葡萄牙人等，人口约占全国总人口的30％多，也属少数。

近100多年来，加拿大民族构成发生了明显变化。建国初期，全国人口中，不列颠人占60％，法兰西人占30％，新移民和原住民族占10％。由于出生率的下降和非欧洲移民的增加，到上个世纪80年代初，不列颠人和法兰西人分别下降到总人口的40％和27％，本世纪初，不列颠人、法兰西人约占30％和20％，原住民族和明显少数民族人口有较大增长。但到今天仍然没有一个民族人口超过总人口的半数。

从民族人口分布来看，安大略省是加拿大最大的少数民族集聚区，目前约有400万少数民族人口，其次是不列颠哥伦比亚省和阿尔伯达省，各有150多万少数民族，魁北克省约有100万，萨斯喀温、马尼托巴两省各有大约50万少数民族人口，大西洋沿海4省的少数民族较少。现代移民定居的地区。主要集中在多伦多、温哥华、蒙特利尔、渥汰华等几大城市，多伦多少数民族人口有150多万，占该市总人口的近一半，蒙特利尔和温哥华各有50多万，各占其全市人口的1／4和1／2。

就原住民族而言，他们分布全加各地，主要居住在加拿大西、北部政府划给他们使用的保留地上，现在约50％的原住民居住在保留地，其余一些在城市生活或游走于保留地与城市之间。

加拿大是一个多民族兼容并包的国度。多民族、多种族、多文化融合在一起，和谐并存，已经成为加拿大社会经济发展的重要基石。

二、加拿大民族事务与政策

加拿大非原住民和原住民的关系经历了接触、合作、同化、复兴、认同和融合阶段，在殖民地时期，加拿大曾经历过不同民族的纷争，非原住民对原住民的迫害也曾发生过，自1971年加拿大联邦政府采纳多元文化政策后，这种现象已不复存在。在加拿大，一方面，民族多样性是其文化多元性的源泉；另一方面，多元文化政策是其民族政策的重要前提。目前加拿大的外交政策、移民政策已与民族问题紧密地联系在一起。加拿大多元民族政策在促进各民族和睦共处、让少数民族参与国家事务、提高少数民族自主能力上发挥着积极作用。其政策领域主要包括以下几个方面：

(一)法律制度

联邦政府1971年颁布了多元文化法律制度，这是民族政策划时代的转变，1982年通过的《权利和自由宪章》成为加拿大的基本国策，其中规定了“无论种族如何，有同样的权利”，规定了要保护多元性与民族平等权益。此外，还有其他法律涉及保护民族多元文化的，比如公平就业法、公约和权利宣言等。目前加拿大政府在促进民族包容性上有两种方法，一是以权利为基础的方法，包括语言权力法、性别平等法、种族平等法。二是促进文化方法，包括帮助原住民参与发展的权利等。

(二)民族自治

加拿大在宪法上已明确原住民的权利及政府的义务。联邦及地方政府与原住民签订了条约，包括土地权利、生活发展、经济开发等，给原住民自治的权利。在加拿大西、北部原住民高度聚居的地区，原住民大都在本地实行民族自治，这已成为惯例。

(三)人口发展

加拿大基本国情是“地广人稀”，1998年时全国人口才超过3000万，因此政府鼓励人口生育，支持少数民族的人口增长。此外，在人口性别上，政府重视男女平等，将其视为民族多样性的一个方面，注重对妇女权益的保障，在原住民社区，女首领越来越多。

(四)教育培训

为提高少数民族文化程度和自主能力，联邦及地方政府有完善的基本教育体系和就业培训机制，有充裕的资金保障教育和培训方案的实施，在原住民社区设立学校，解决原住民儿童读书远离父母的问题，为年轻一代原住民提供就业培训，以利于他们找工作。

(五)环境改善

加拿大政府改善原住民环境的经济支持有三个层面：一是经济条件，通过投入资金，设施建设，创造有利的经济条件，提高原住民的学习能力和就业能力。二是经济环境，通过环境治理，法律援助，改善经济环境，解决原住民做生意难的问题。三是经济活动，通过社区投资、企业组建、资本获取、大型项目参与、合作关系、政府政策协调等活动，促进投资利用。

(六)社会保障

加拿大是一个高税收、高福利的国家，有一整套完善的社会福利政策和制度保障着其公民的生存发展，人人都能公平享受国家所赋予的教育、医疗、失业、养老等基本保障和服务，原住民族和明显少数民族并不例外。福利政策对促进加拿大社会发展，缓和社会矛盾和不平等方面起到了积极作用。

(七)文化保护

加拿大政府法律制度支撑着原住民、双语制度、种族文化多元性增长，让政府重视民族与文化的多元性，并将其视为重要的工作工具。让各民族有归属感。政府把落实与文化有关的内容、重视对本国各民族文化的巩固和保留并与其他国家分享作为自己的重要职责，工作重点在于支持政治文化书刊、广播电视等促进青年人交流；负责保留文化遗产，建设博物馆保护文化历史；支持原住民保持语言和文化；负责国家象征性文化的保护，包括国族、国庆节、女王活动等；在国际上推广加拿大文化等。

(八)财政金融

政府给予传统上受歧视的明显少数民族以补偿性优待政策。政府预算投入下放原住民地区，由他们自己支配，资助原住民社区建福利房、道路、机

场、传水系统、学校、托儿所、休养所、保健所等，解决边远地区原住民基本需要问题。给原住民中小企业创建提供财务资助和融资贷款等。

尽管现在原住民的生活状况与非原住民还有很大差距，联邦政府与省政府在处理民族问题尤其是在原住民事务上还存在一些异议，在解决民族问题上政府政策与法律制度上存在一些矛盾，但少数民族的需求越来越成为政府各部门所关心的一部分。

三、加拿大民族事务与政策的主要特点

(一)政策涉及面广，内容丰富

加拿大政府政策涉及少数民族生存和发展的各个方面，包括文化教育、医疗卫生、基础设施、经济开发、社会发展等，覆盖面很广。加拿大社会福利政策就是一个典型的例子。

(二)政策有调整。但相对稳定

加拿大联邦政府民族政策制定有不同阶段，各阶段都有所调整和修订，但与欧洲一些国家民族政策(如移民政策)相比，则相对稳定和完善。

(三)政策制度以社会公正为价值取向

社会公正是加拿大民族政策制定的首要价值取向，其民族政策体现了对少数民族的关心、信任和对民主的信仰，体现了民族平等、社会公平和公正。

(四)中央与地方有分工和合作

加拿大是联邦制国家，在中央与地方关系上，联邦的权利包括掌管军队、邮政、刑法、贸易和商业规章以及一部分税收权利等。各省的权利包括一部分税收、内政、公有土地所有权、教育制度制定权和借贷等。此外，还有一部分权利属于联邦与省共有，如司法权、移民和农业等。

(五)政策制定及实施由多部门参与

加拿大民族事务与政策由多个部门制定和落实，这些部门包括公民移民部、遗产部、文化部、卫生部、人力资源部、产业部等，各部门有不同的分工。比如，加拿大公民移民部负责前三年的移民定居申请问题，遗产部则负责后三年的移民融合、反对种族歧视等问题，人力资源部、卫生部多参与多元文化政策制定，产业部负责促进经济融合，印第安和北部事务部则是一个跨部门的机构，负责综合协调。

(六)大量政策制定来自非政府部门

在加拿大，非政府部门积极参与政策制度的制定，而且大量的政策制定不是来自政府部门，而是来自非政府部门，由政府花钱，让非政府组织去提供各种服务。

(七)政策制定以少数民族诉求为基础

加拿大政府制定政策采取的是一种双向模式，即政府要适应少数民族，少数民族也要去适应政府。为此，政府在教育培训、社区建设、中小企业发展等政策制定和实施上给予原住民充分参与的机会，大不列颠哥伦比亚省就是一个很好的例子。大不列颠哥伦比亚省政府为促进原住民土地、资源、自治政府、资金安排等问题的解决，使原住民发展更加持续，特别作了讨论计划，设立了“联合论坛”。“联合论坛”由政府与原住民利益相关团体组成指导委员会，不定期就感兴趣的问题展开讨论，与原住民建立积极关系，推动原住民能力建设，提高原住民政策责任感，这种做法这已成为省政府长期的工作机制和方式。在温哥华，4个原住民社区协助举办2010年冬奥会，是原住民与三级政府(联邦、省、市)合作的成功范例。目前，加拿大少数民族群体、中小企业越来越多地参与政策制度和做法的修订。

(八)政策着力于少数民族自主能力建设

加拿大政府工作的重点是让原住民有自主能力和自治能力，加速地权问题的解决，为原住民提供广泛的就业机会，改善原住民的居住环境。为此，多年来，政府在政策上一直重视民族地区人力资源的开发问题，重视对原住民开发项目的扶持。目前加拿大计划发展部设定的社会经济发展和企业发展两大领域的项目，就是为原住民社区经济发展、中小企业创建提供财务资助、获取资本和贷款机会，提高原住自主发展能力而设立的。

(九)政策实施依托民间合作伙伴

在加拿大，合作是一种力量。在帮扶少数民族方面，加拿大联邦、省、市三级政府在很大程度上借助分散在全国各地的合作伙伴来完成。政府的合作伙伴有公司、教育部门、研究机构、自愿者组织、其他民间机构以及原住民的社团、社区行政中心、培训中心等。政府与合作伙伴的合作范围广泛，涉及文化教育、医疗卫生、交通运输、邮电通讯、工业商业等各个领域。如加拿大人力资源社会发展部专门针对原住民遭遇的困难而设立的原住民人力资源开发战略项目、原住民就业与合作伙伴关系项目的具体工作，就是由分散在全国80个开发机构去落实的。这些开发机构有理事会，它们与政府、企业、原住民等都建立有良好的合作伙伴关系，形成纵横交错的网络，给原住民提供一体化的服务。通过这种形式，自1990年以来，原住民人力资源开发战略项目给36万原住民提供了30多万次的帮助，有11.9万原住民找到了工作，有3.7万原住民孩子入学。

(十)通过具体项目落实相关政策

加拿大政府项目的作用和角色主要是履行政府法律、政策上的责任，帮助原住民建立健康生活、能够积极参与社会发展的可持续社区。目前加拿大有600多个印第安人和因纽特人社区分散在全国广阔地域上，政府要为他们提供健康、教育、社区发展、经济、法律上的服务，促进这些原住民社区的健康、安全和稳定。为此，加拿大政府设立了多个针对性的社会项目，包括原住民儿童及家庭服务、全国儿童福利再投资计划、儿童早期发展计划、家庭暴力预防计划、生活辅助计划、最低收入保障等。这些项目的实施，对原住民的就业率提高、平均收入增加、社区发展、资产增长等有明显的促进作用。

(十一)重视少数民族教育和培训

加拿大提高少数民族自主能力的重要法宝是有可持续发展的教育培训机制。就就业培训而言，加拿大人力资源社会发展部设立了就业技能培训计划系列项目，为原住民提供扫盲和短、平、快技能培训服务。这些项目的主要特点，一是和有关部门签订协议，形成政府、企业、原住民共同参与的实体，实施就业技能培训计划。二是就业培训计划50％由政府出资，其余由其他组织提出配套资金。三是原住民就业技能培训计划中，有年度计划、基本技能、实习等方面的具体规定，项目结束后必须提供长期就业机会。四是项目涉及领域广泛，包括海洋、建筑、渔业、林材、采矿等多个行业。五是以就业为导向，培训5年一期，有具体目标，实行兑现制。六是原住民自愿参与培训。按照共管协定，领社会福利必须进入就业培训。七是有一套政策制度机制，包括长期方针，定期公布就业形势报告、就业效果，协助原住民就业；施政大纲，内容涉及基本国策；5年做一次进行考核，评估效果，总结经验。八是无统一教材，各有自己的标准。九是有培训效果评价指标，包括界定范围、人群、任务书，总结汇报培训人数、找到工作的人数、就业率、工作的稳定性、收入水平等。加拿大就业技能培训项目实施，大大改善了原住民的就业率。

(十二)支持少数民族自觉、自助和自求发展

加拿大政府日益看到年轻一代原住民对本国社会经济发展和政策制定带来的重大影响，支持原

住民自强自立。比如，政府帮助不少民族团体成立了全国性组织，目前印第安人就有6个全国性组织，专门处理对外对内事务，帮助原住民找工作，提高自主能力和生活水平；政府积极与原住民律师谈判，解决原住民对土地权利的诉求——自治和项目问题；政府鼓励原住民社区开发经济，与原住民合作开发资源，并接受原住民提出的权益要求；支持原住民建立自己的网站，宣传民族文化，发展民族旅游，寻求合作伙伴，推动政府与少数民族的对话，把不同人群联系在一起，建立良好关系等。

四、加拿大民族政策之借鉴

民族问题事关一个国家或地区的稳定和发展，各个国家或地区在处理民族问题上各有特色。加拿大政府对解决少数民族问题态度诚恳、不遗余力、行动务实的做法，已经成为世界各国制定民族政策、解决民族问题的典范。从加拿大少数民族事务与政策考察中，我们可以从以下几个方面获得借鉴：

(一)各级政府高度重视民族事务

政府对少数民族历史及社会地位要有客观的认识，能够从历史、现状看未来少数民族群体对当地社会经济的贡献，并正视政府面临的工作和问题。重视少数民族对政府政策的影响，把少数民族的诉求作为少数民族政策制定与实施的重要基础，切实解决好民族问题。

(二)民族政策重在提高少数民族自主能力

少数民族政策制定和实施的重心，应放在提高少数民族的自主能力上。注重对少数民族少年儿童的基础教育和成人就业培训，注重民族地区乡村基础设施建设，注重民族地区乡村社区经济开发，不断提高民族乡村民众发展经济、建设家园的能力。

(三)民族政策制定采取民主参与式

民族政策为满足少数民族诉求服务。民族政策的制定不是政府单方面的行为和政府自己的事情，应走“群众路线”，应广泛听取不同民族群体的意见，让各少数民族参与其中，共同制定政策，一起讨论政策的实施和做法，充分体现少数民族参政议政的权利义务。

(四)广泛依靠非政府组织和民间力量

加强政府组织与非政府组织的合作，借助大专院校、研究机构、中介组织、工商企业等社会各界力量，广泛开展教育、培训、咨询、经济开发、设施建设、调查研究等各项服务，提高服务效率，促进项目投资利用，增进各民族互助与和睦，推进少数民族相关政策的落实。

(五)建立长效的少数民族人力资源开发机制

制定长效的、可持续发展的少数民族人口教育和培训机制，提高少数民族获得教育和再教育的机会，通过长期教育、短期培训、不断学习的方式，采用灵活多样的方法，加强少数民族少年儿童的基础教育和成人的就业技能培训，提高他们的自主、自立能力。

(六)以项目支持民族地区乡村发展

民族事务、农业、工业、商业、建设、教育、文化、卫生、医疗、民政等各级政府对少数民族地区乡村发展的帮扶政策，应多通过具体项目包括交通运输、电话通讯、饮水系统、农用电网、文化教育、医疗卫生、社会保障、经济开发、民主政治、社会福利等加以落实，并形成一套科学的项目运作机制。

(七)少数民族的自觉、自助和自求发展

“我要发展”与“要我发展”之间有着本质的区别。民族地区乡村发展的主体是广大少数民族群众，民族地区乡村发展除政府扶助外，最终必须依靠广大少数民族群众自己来完成。因此，民族群众必须自觉地团结起来，通过成立组织、开展服务、建立网站、传扬民族文化、建设和发展社区等途径，不断自强、自立。

责任编辑：舒生