论清代地方的“吏役病官”

内容摘要 吏役以“准正式结构”的名义成为清代地方行政的主体,同时也不可避免地成了地方社会的不安定因素。上级衙门吏役对下级衙门的牵制和对地方社会的骚扰、吏役在执行公务过程中要挟本衙门官长或消极怠工甚至罢工,以及因吏役有犯而使官长受到牵连等,是“吏役病官”的主要表现形式。“吏役”病“官”现象的发生与前者处于行政权力的前沿直接相关,加重了清代地方政府的信任危机,影响到基层政府的行政效率和执政水平。

关 键 词 清代 地方政府 吏役病官

作者 周保明,华东师范大学图书馆古籍部博士。(上海:200241)

作为地方衙门的办事人员,吏役或类似的其他角色,因不可或缺而莫不成患。吏役在清代地方事务中的作用益趋重要,同样其危害也更为突出。广义地讲,吏役坏政即是严重的病官行为,但狭义的“吏役病官”更具有针对性。在今天,讨论这个问题也不无意义。

上差挟制下官、骚扰州县

上级衙门吏役对下级衙门的牵制或对地方社会的骚扰,概括如清人鲁一同言:“州县之吏病民而止尔,司道之吏能病官,督抚之吏病大吏。”[1]雍正朝名臣田文镜任河南巡抚时非常关注此类问题,其所著《抚豫宣化录》就有多处讨论,如上级吏役“或将上司牌文沉搁多日竟不转行,或将属邑文册任意掯捺竟不转报”,或故意刁难下差等等,[2]甚至上级衙门已经裁革的书役仍借机窜入下属地方衙门,借以前的身份招摇指撞。[3]上差对州县的骚扰历来颇受非议,因为不仅迎送上差的“程仪”不可小觑,“差提一役下县,骑骡坐马,携带龙阳,嫖宿娼妓,滥收属县下程,经承洒(酒)水,经月累日坐食饭店,事完重索差钱,代还店用。更有一差甫至而拿号者接踵遂至,络绎不绝,支应实繁”。[4]而且一入衙门,“即恃为护符,竟同职衔,状词手本则书某衙门书吏某人、某衙门某役某人,公然出入,或在经过州县招摇撞骗,或在原籍地方惹是生非”。[5]官长最忌讳者莫过于下属藐视或挑战其权威,难怪田巡抚气愤难平。

田文镜把上差牵制和扰害下级衙门的现象归咎于本印官对书役管束不严,然而另一方面,田也意识到上差下州县必有不得不为之必要性,即一切钱谷刑名等事件如果依限完结,则司道之差可以不至府州,府州之差可以不至州县。但若州县“怠玩性成”,不派书差提催决不将事情抓紧办理,而府州经承使费未送到,又往往将州县之事延搁,或者府州皂快谋买此差,“混驳混提不断”,以至于事情不能及时妥善办理,上司衙门又不得不发差催提,[6]遂造成“恶性循环”。田文镜的分析非常具有人情味,倘若刻意质疑,则是其忽视了上差下县并非与骚扰地方构成必然的因果关系。

除骚扰地方之外,上差挟制官长亦可发生在各个领域,比如人所熟悉的职官补缺。清代地方官缺位有限,竞争激烈,上级有关部门的吏役便可乘机勒索刁难候选人。《清稗类钞》载:光绪时,浙江某人正在候补某知县缺,吏部一书吏来信说:“君以例当补,然须予我千金。”此人心想,我补缺顺理成章,不必再去贿赂他。未料缺出以后却补给了别人。此人十分惊诧,打听后才知道,原来他曾被保举,该吏以“一人不能两班置之”为由,注销了他候补知县的资格。此人只好求吏想想办法,吏回答:“今已无及,为将来计则可,然须五千金。若不可,则请两班中注销一班,亦可有补缺望也。”此人无力筹措到这么多钱,心想保举班遥遥无期,不如以业绩候补硬气,于是请销了保举班。过了几天,吏又来信说,保举班人少,你本来有机会的,可惜已注销了。[7]不用说,此人自然非常后悔。总之吏未捞到好处,事情就非常麻烦了。再如另一种挟制,说武阳某令准备上任,适从藩署领库银四千两,却被藩司朱寿镛强令缴还另一县令的亏空。遂转又上交,但藩司库吏并不接收,说应该照例加交纳火耗,此令非常吃惊:“此适自署领出,缄识如故,何加耗之有?”当他请示朱寿镛的时候,得到的回答是:“此辈吏事,汝须与彼言之。”不得已只好如数加添耗银,始得收纳。[8]

吏役愚弄本官、消极怠工

在行政环节设法欺瞒,“不特衙役为然,即书吏长随以及幕友,亦往往有愚弄本官”。刘衡在广东作县令时就听到过这样的事情。说某县悬赏1000元限期捉拿一要犯,一捕役按时完成了任务,而门丁李某让该役先把人犯私押,然后向官长禀报说通缉犯已经远逃,悬赏3000元方能缉拿回来,县令不得已只好答应给其2000元,但是贪心的门丁仍然不让交出人犯,官欲追究捕役,却被门丁藏了起来,县令只好如数支付3000元,门丁捕役才将所获罪犯交出。又说某官初到任,门丁曾某汇报:此地连年短税,不知如何是好。官问曾有何良策,曾说,不如令户书包办,若不愿意则强迫他。知县同意了这个办法。起初户书果然不愿受命,过了半月,曾某再次催迫户书,户书只好勉强答应,官以为终于可以幸免于赔累了,对门丁也优待有加,可万万没想到门丁书役所获为数倍之多,其后该官长竟以挪用之罪受到弹劾。[9]像这种吏役串通蒙蔽之事,最为病官。

要挟本官还表现为吏役消极怠工甚至罢工。例如乾隆初,安徽太平府就发生过书役不服从差务安排、“口称告退,一轰(哄)而散”的事情。又如咸丰四年,署青浦县知县催比钱粮过严,致差役徐溁等纠同地保周立春,“聚众挟制,哄堂殴官”。周立春还勾结土匪,起意谋逆,致该县以“庸劣不职”罪发往新疆充当苦差。[10]差役站在“地方”的立场向官长权威提出了挑战,然而到头来仍是官长倒霉。新选州县官往往还由于赴任期间花费巨大(由于家眷众多、路途遥远等原因),不堪承受而向随从家人借贷,造成后者以此为条件获得职位,官长从而受到挟制。在任期间,同样也会向吏役借钱,或用于公,或用于私。也有些新任州县,私挪库银,只好将串票交吏役私征,反受后者挟制。或者公私费用先令书差垫出,而后令其承征地方钱漕,以各项陋规扣偿垫项。或者以办公名,“令书差出具领帖,领取款项,官役分用”。本官与衙蠹同谋,令其垫欠,必然受其挟制,因而吏役营私播弄,不能不委曲徇庇。

外来的印官稍不精明,或略微开罪于衙门积蠹的话,想要顺利开展工作是相当困难的。光绪初,安徽庐江有个库吏叫陈运昌,“老而多智”,新到县令刘某向其索贿,竟不答应,刘遂将其撤换。新任库吏唐某少不更事,陈则怀恨在心,竟然“匿旧籍弗予”,致使征收无方,督责无已,县令也拿其没有办法。[11]然而另一方面,察人太过精明有时也会弄巧成拙、反取其辱。同样有一则发生于光绪年间的故事:游智开为永平知府时,“好以察察为明”。一天,游知府微服私行,走进一间茶馆,碰巧其中有一些府衙胥吏,但是他们假装不认识游,吹捧游的清正廉洁、天下无双。这时游故意说道:“此官虽好,然自某观之,亦尚未尽善。”忽然一胥吏起身给他一耳光,说道:“游公青天,汝一小民,敢谤清官耶!”游知府没有为这一耳光生气,相反以自己深得民心、受人爱戴而感到十分高兴,却不知自己已被胥吏所愚弄。[12]

吏役有犯累及官长受罚

对于清代地方而言,督抚即最高的稽察领导,也是地方衙门吏役有犯能够累及的上限。原则上规定,司道官员对所属府州县吏役负责,司道吏役归督抚负责,而督抚、总河、总漕、学政、盐院均为自行负责。[13]地方官对衙门吏役有犯承担的责任,清代律有明文而屡有增改,繁琐无比。例如乾隆三十年定、咸丰五年增补:各处司府州县卫所等衙门人役,若久恋衙门、说事过钱、把持官府、飞诡税粮、起灭词讼、陷害良善,及卖放强盗、诬执平民等,本官明知故纵者革职,失于觉察则降一级留任或降一级调用,犯该斩绞则官降二级调用,司道失察者每案罚俸一年,督抚失察藩臬道员衙门书吏和督抚及总河总漕学政盐院失察本衙门书吏等,每案罚俸六月。[14]

以吏役犯赃对该管官的处罚为例。相关条款最早出现在顺治十三年,康熙九年正式题准。雍正帝曾质疑此例,担心“若但失于觉察,即将本官罢黜,则贤员因此诖误者不少矣”,主张区别对待,能轻则轻。[15]此例在乾隆三十七年、乾隆四十七年、道光二年、道光八年、咸丰五年等均有增改。咸丰五年还议准,现任官员查出前官任内“著名衙蠹”,可抵消部分自身所犯罪过。[16]此外,在司法活动中的失察或纵容捕役伙盗、诬拿、豢贼、凌虐、滋事等,以及狱卒和解役的失职等,钱粮事务中的征收、解运,还有吏役买缺、挂名、捏充、朋充、重役、滥冒,档案管理不严、书役犯赌、招摇撞骗、僭用补服、隐占屯田、衙门关防松懈、冒领赈银、买办不照市价等等,吏役过犯,都有可能导致本官受罚。

失察吏役有犯受到处罚,高级官员不乏其人,也许其后时间不长又行开复,但总的说来当时的惩处有法可依。地方各级衙门吏役犯事的可能性和本官受处分的可能性都远远大于前者,类似案例随手可捡得许多,如顺治四年,山东聊城知县张守廉失察吏役得赃被罚俸;雍正十年,长洲经承王月千私收入官田租,历任知县俱因失察而遭革职;乾隆三十八年,湖北谷城知县王之黻因滥准书吏请发谕单清查编审,被参革职。

工作已经调动的官员,如果其前次任期内事发,同样要受到惩处。吴俊曾为山东布政使,嘉庆十四年被查出失察书吏侵盗钱粮、挪移库项。此时吴已调任光禄寺少卿一职,同样被以“该省书吏作奸犯科,毫无觉察”之罪议处。[17]不过,官员若认识错误及时且态度端正,也能一定程度上获得宽大处理。如乾隆五十五年,浙江巡抚琅玕办漕疏忽,“致有嘉善县粮户赴闽控告,及嘉秀二县书吏舞毙之案”,欲引咎辞职。皇帝念其“自知罪重”,“尚属具有天良”,止交付吏部治罪。同时指出,琅玕“才具中平”,已不再适合这个职位。[18]

对“吏役病官”的思考

在清代特殊的地方统治结构中,形成了这样一种“博弈”模式:官、役之间互相防范和利用。吏役依附于官僚而存在,官僚借助于吏役而发挥国家管理的职能。“吏役”病“官”现象的发生与前者处于行政权力的前沿直接相关。另一方面,清代的法典、律令和例案明显给各级地方官造成了巨大压力——一种社会控制手段被当作目的而诺诺奉行,即美国社会学家默顿在《社会理论与社会结构》一书中所称的“目标转移”。人们常说的文牍主义以及清代地方衙门的运作规则促成了这种转化。必须承认,谈“吏役病官”仍然是站在“官”的立场,而更多的情况是官长无力制吏,甚至因为官役“通同分肥”,吏役往往成了官长贪赃枉法的工具,反过来对官长构成影响。当然吏役有犯累及官长如果不经查实,被参官员也有可能蒙冤。

“吏役病官”成为困扰清代地方政府的顽疾,加重了清代地方政府的信任危机,影响到基层政府的行政效率和执政水平。中央政权对各级地方官的控制可以很成功,但却对“准正式结构”的吏役束手无策——尽管制定了繁琐无比的律例条文。辖区内总督、巡抚只有一人,而知州知县数十至百不等,城乡吏役更是无法计算,追究连带责任并非完全现实。任何人都清楚,要想使这种局面有所改观,问题的关键并非在吏役本身。首先,官长和吏役更多地是合作伙伴,甚至如乾隆帝曾觉察到的,吏役不仅倚官滋事,而且怂恿本官妄为。[19]其次,清代地方官的流动频繁且执政素质日趋低下,导致其无力制吏。最重要的一点是,地方财政系统的弊端是吏役乱法的直接诱因,官长失察、纵容吏役,有时确实存在难言的苦衷,结果对“上层建筑”产生了强大的反作用。

对吏役的控制是否成功,是地方官政绩的衡量标准之一,但清代部分州县的现实是,吏役对官长实施了反控制,反映了清代地方官长行政权威的弱化,权力的集中者在吏役眼中逐步丧失了尊严。不过单就本衙门驭吏是否成功而言,主要还是取决于官长的“个人能力”。例如著名县令王植任职广东德庆时,也碰到“以散堂相要挟”的事,但他主张坚决打击、果断处置。其时州有皂快24名,不够差遣,因此差及民壮。而壮役中有狡黠者两人,扬言民壮与兵对等,不应杂差。如果官为强迫的话,即以散堂相要挟。其他壮役皆受其蛊惑。王植认为此等悍役,“不加惩必恣纵,倘果无知散堂亦非体”,“重杖之,除其名。次日皆候差惟谨。”[20] 问题很快便得到解决。

传统的影响是如此深远,尽管时过境迁,但我们发现上述种种现象在现代社会仍然留有抹不去的残迹,甚至还有蔓延之势或新的发展。严格地讲,清代的地方吏役制度已无法对号入座,但类似的制度困惑却带给我们无尽的思考,因为这些问题同样是现代地方政制良性发展的障碍。重视和反思这些历史,探讨应对策略的成功与不足,必定有其现实借鉴意义。

[本文为2007年度“上海市高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金”资助项目。]

参考文献:

[1]鲁一同. 胥吏论. 葛士浚. 皇朝经世文续编(卷22).

[2][3][4][5][6]田文镜. 抚豫宣化录(卷3).

[7][8][11][12]徐珂. 清稗类钞·胥役类(第11册). 北京:中华书局,1986.

[9]刘衡. 州县须知·札商各牧合官须自做慎用门丁由. 官箴书集成.

[10]清文宗实录(卷143).

[17]清仁宗实录(卷207).

[13][14][15][16]大清会典事例(卷146、98、98、16).

[18][19]清高宗实录(卷1360、1408).

[20]王植. 顽梗. 徐栋. 牧令书(卷20).

编辑 杜运泉