基层组织的信息垄断与低保制度在村庄场域的实践

袁　松

摘要:外部资源输入村庄的逻辑可以通过详细描述低保制度在村庄场域中的实践来加以透视｡低保指标在湖北顾村的分配､上报及公示等过程显示,作为连接数量有限的民政官员与千万个贫困农户的枢纽,基层干部在村庄的场域结构中处于关键位置,拥有信息垄断权｡在税改后治理资源严重萎缩的背景下,他们不得不以这种特殊资本作为交换条件,继续维系公共权力的私人化运作｡

关键词:农村低保制度;村庄场域;信息垄断

中图分类号:D668文献标识码:A文章编号:1008-7168(2009)03-0050-06

自党的十六大提出有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度以来,全国各地积极推进农村低保制度(以下用此简称)建设｡截至2007年底,全国31个省(自治区､直辖市)都已按照本地区经济发展水平和财政状况建立了农村低保制度｡民政部2008年8月公布的民政事业统计月报显示,农村最低生活保障人数已达3822.7万人｡作为一项惠及千百万贫困农民的重大举措,农村低保制度的设计理念在乡村社会实践的过程如何?效果怎样?运行逻辑是什么?对这些问题的深度阐释与解答可以让我们反思税改后与低保制度类似的一系列惠农政策在乡村的执行过程中出现走样的微观机制与真实原因,对构建和谐社会､推进新农村建设有着重要的意义｡

目前关于农村低保制度的报告和随笔已有出现,但作者多从政策管理者的角度出发,或者偏重于各级财政的资金落实问题[1][2],或者对基层组织的行为提出了一些道义上指责[3][4],但却对该项制度在运行过程中出现的政策变形缺乏深入的分析与理论解释｡本文将以湖北省中部地区的顾村①为个案展示农村低保制度在乡村社会的具体实践,并试图通过深入分析该村低保实践的整个过程来理解和提炼农村低保制度实践的运作逻辑｡尽管“深描”式的“解读”有其局限性[5],但本文仍采用“叙事”的方法,以便通过对具体情景的展示和过程细节的把握来透视外来资源在村庄中的输入｡

一､农村低保制度的设计

我国的社会保障系统涵盖社会保险､社会救助､社会福利､慈善事业等多个方面[6](p.14)而在社会救助体系中,最低生活保障制度作为一种重要的制度创新,其立足之本并不在于从“临时化”救济变为“制度化”低保,而是在于它的动态管理模式,即“保障对象有进有出,补助水平有升有降”｡

首先,低保制度设计了一整套行政程序对申请者进行资格审查,直到确认申请者因为收入过低不能维持最低的生活水准,才动用纳税人的钱来对其施救｡其次,在受助者领取救助金的整个过程中,还要对其进行持续的追踪调查,一旦收入超过救助标准,救助即告终止｡最后,低保制度只是将扶持补齐到一个标准线,低保户户主所领到的救助金,并不是以低保标准表现出来的现金金额,而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的差额,再乘以家庭成员的人数｡“正因为有了这样严格的行政审查制度,纳税人的钱不被滥用才有了保证,从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化”[7]｡

按照这种理念,各地依照自身情况设计了详细的保障标准计算方法､家庭收入统计口径､低保对象分类模式､低保资金发放额度,以及一系列的申请､审核､审批程序｡在程序上,先由户主向村民委员会提出申请,村民委员会开展调查､组织民主评议提出初步意见,经乡(镇)政府审核,由县级政府民政部门审批｡乡(镇)政府和县级政府民政部门再对申请人的家庭经济状况进行核查,了解其家庭收入､财产､劳动力状况和实际生活水平,结合村民民主评议意见,提出审核､审批意见｡如湖北省规定:

对纳入保障范围的保障对象应建档立卡,实行信息化管理｡县级民政部门会同乡(镇)人民政府,对参保对象每年至少集中审核一次,对不再符合低保条件的,应及时终止其低保,并收回低保证……要坚持做好乡(镇)､村两榜三次公示,新增对象按规定及时进行公示,已保障对象一般应半年公示一次｡②

二､低保制度在顾村的实践过程

笔者将先大致交待顾村的概况,特别是税改后村级组织的基本情况,尽管这种情况在中西部的村庄中非常常见,但却是本文讨论问题的背景与前提｡随后,笔者将按照低保制度实施的时间向度详细描述这一制度实践过程｡

(一)顾村概况｡顾村位于湖北省A市J县的C镇,耕地面积3328.1亩,是一个普通的多姓杂居村｡2008年全村共有308户,1192人,分布在7个村民小组､25个自然湾内｡村内以水稻种植为主,其他经济作物较少,村民的另一项收入来源就是外出务工｡据2007年底的统计数字,村里的常年流出人口有355人｡

税改后,顾村有4名村干部｡村支部书记与村委会主任实行“一肩挑”,另设副书记兼政法主任､妇女主任和村会计各一名｡村民小组长已经取消,各小组的工作由4名村干部兼任｡村两委现在已经从税改前的“催粮派款”等硬性任务中脱离出来,目前的中心工作是争取上级政府转移下来的各种项目资金,逐步完成村中路､水､电的改造｡日常的常规工作则是填字报表,完成上级交付的各种任务｡这些任务主要是收集和上报上级政府所需的各种信息,如育龄妇女的计生信息,农业补贴下发前所需了解的农户土地面积､农作物种植情况,以及低保指标下拨之前需要了解的农户家庭状况等｡用村干部自己的话来讲,就是平时经常要“做功课”｡

(二)向下分配的低保指标｡

虽然中央财政2007年首次投入了30亿元用于各地农村低保工作的资金补助,并重点向中西部地区倾斜,但目前的低保资金仍需地方财政筹集｡按照低保制度的设计,凡是符合规定条件,家庭人均收入低于最低生活保障线的贫困农户均有申请低保指标的权利｡这样一来,在由地方政府依据自身财力决定的特困救助制度向常规化的低保制度转变的时候,地方财政的支出就要大为增加,这对于取消农业税后的农业型区域来说确实勉为其难｡

A市民政局的统计数据显示,2007年全市共筹集农村低保资金1802.5万元,其中争取中央､省级补助资金1575万元,地方配套资金落实了227.5万元｡2007年,根据村级组织统计上报的数字汇总所得的数据,全市人均纯收入低于贫困线693元的农民共有8.2万人,但由于地方财政拮据,当年实际纳入低保范围的仅4.8万人,覆盖率为59%｡

为了应对这种局面,地方民政部门便根据自身财力设置出相应人数的低保指标,并按行政级别层层向下分配｡在C镇,镇委书记和镇长对于分到该镇的低保指标握有较大的裁量权,在各村之间分配低保指标时,除了人口总数､经济状况､村里贫困人口的数量外,他们还可以有私人化的考虑因素｡

我今年给村里争取到六十多个低保名额(按人数计算),这在其他的村是不大可能的｡我从来不像其他村,逢年过节还跑去送东西,我靠的是自己做事的能力｡书记､镇长他们平时安排任务时,不管多么难做我都比别人先完成,还做得很好｡我平时给了他们面子,到了关键的时候他们肯定也得照顾我,要不然他们的工作谁来支持?③

(三)低保户的确定｡2008年初,C镇会以低保对象人数为单位把低保指标分到各村｡顾村的村支书会在领到低保指标后召集各小组的代表开会,确定出该年度村里应该享受低保的村民｡

各个小队的代表也不是那么正式,(是)我们几个村干部临时开着摩托车去叫的｡现在7个小队都没有小队长了,但是以前当过小队长的人在这个队里还是有些威信的,对湾子里的情况也比较清楚｡我们一般叫上这些以前的小队长,再在每个队叫上两三个吃得开的人｡这些人平时难得凑齐的,好多都出去打工去了,反正谁在家就叫谁,能叫几个就叫几个,只要每个小队不低于两个人就行了｡④

在开会之前村支书会根据自己所了解的情况以村民小组为单位开列出一个低保对象的候选人名单,开会时再让所有与会代表在名单上打勾,打勾数目小于指标总数的有效｡最后,计算出所有低保候选人的得票数,按照票数排名决定该年度的低保人选｡

做这个事情还是要讲良心的,你不能让那些明显很可怜的人得不到低保,这是说不过去的,所以我每次都把那些得不到低保就说不过去的人先空出来,不当作代表们打勾的对象｡开会之前,我会把这些困难户的名字先念一下,大家就不用选了｡选好以后我再叫会计按照贫困程度⑤把表填好,交上去就完事｡⑥

这种确定低保户的方式与“户主申请,村委会组织调查和民主评议”的规定有所差异,但要求村里的老弱病残都在规定的时限内到村委会提交书面申请又不太现实,所以顾村这种方法基本上符合低保制度的要求,而且看起来很民主,不是由村干部擅自决定的⑦｡

(四)低保指标的处理技巧｡

按照低保制度的设计,家庭人均收入低于最低生活保障线的农户可以申请成为低保户,该户所有的家庭成员都可领到以低保标准减去家庭人均收人所得的差额｡因此,J县民政局在统计低保对象时是按照户数统计,然后将所有低保户的人口总数计为低保对象人数｡但在实际分配低保指标时,各级都是按人数来进行的,如某贫困户有4口人,可能只有1人享受低保｡这样一来,获得低保指标的家庭的总人口数就会大于实际得到低保的人数｡

为了满足民政部门的统计口径,顾村的会计把得到低保指标的村民分开列户｡最常见的情况是那些儿子不尽赡养义务的老人,因为在计算家庭人数时应包括他们的儿子在内,但这样的话他们的“家庭”人均收入就会高于最低生活保障线693元｡同样,那些家里有残疾人的农户也是如此,如3组村民刘发,他的手臂在打工时伤残,现在已回家种田,他的两个孩子都在上学,家庭经济相对比较困难,但由于他的妻子仍然在外打工,所以在计算家庭人均收入时也会不符合要求｡为了让这些生活确实困难的村民得到补助,村会计进行了一些变通,他把那些无人赡养的老人单独立户,作为孤寡老人处理,而把刘发当作没有妻子的光棍来处理,这样上级民政部门在计算家庭人均收入时他们就能够符合政策要求｡

(五)低保指标的分配结果｡为了便于分析村庄中低保指标的分配机制,笔者把顾村所有得到低保指标的农户分成了9种类型,并在每种类型中选出一户作为个案,制成如下表格:

对上述分配结果的解释性说明:

1.顾村人口较多,平时村里要组织群众抗旱､维修水渠等仅仅靠4个村干部就远远不够,因此必须在各个小组里设置一些帮助村干部做事的人｡税改取消村民小组长之后,村委会就用分配低保指标的方法来使以前的村民组长继续工作,或者把低保指标分配给一些在村里亲戚多､关系广的“关键人物”(也即是“村干部去叫的”各小组代表),这样一来村里平时的工作就好开展｡

在顾村4组,顾姓是一个大姓,没有顾山海等人的帮助,村委会想在4组收取每年抗旱的水电费比较困难｡同时,顾姓势力也是村支书的坚定支持者｡所以,通过低保指标来笼络各小组的“关键人物”,也有利于现任村干部在村委会选举时掌握选票｡在与会代表那里,各个小组的“关键人物”应该得到低保指标已经是一种共识,他们在“打勾”时会保持这种默契｡

2.陈邦之所以能得到低保指标是因为他不仅可以在本村与其他村产生纠纷时出面“摆平”,还可以给村委会弄到一些便宜的建材用于村里的电､水､路的改造｡这也意味着村干部可以在兴建村庄公共工程时有一定的“油水”可捞｡

3.胡武政的哥哥是C镇的副镇长,他的全家所享受的低保指标是副镇长额外争取到的,因此在计算各小组的低保指标时他的5个指标不被计入｡

4.王思熊是村里退下来的老干部,尽管他已有少量的退休补助,但村里还是给他全家安排了低保｡一位前组长说,这是村干部在为自己铺路,他们希望此后选上来的村干部也继续这个传统,让所有当村干部的人心里踏实⑧｡

5.王兵以前是民办教师,实行计划生育后村里的小学生越来越少,于是村民办小学在几年前被取消,所有民办教师被一齐辞退,并且没有任何后续保障｡他以前的同事至今还在上访,但是老王因为村里发了这份低保,一直都没有行动｡

6.吴康玲的丈夫受过重伤,没有劳动能力｡2007年吴康玲家有2份低保指标,但2008年变成只有1份,因为大家觉得她的丈夫有退伍军人生活补助,维持生活不成问题｡吴对此非常不满,扬言要到县民政局去告状,但她最后还是没去,因为村干部告诉她,“只要你去了,以后就没有低保了”,因为她本来就是不符合条件的｡

7.村民丁晓花因种了外出打工的哥哥与姐夫转给她的田地,收入较多,不符合条件｡经过她的一再哭诉和吵闹,村干部做出妥协,答应在开会时打招呼,给她“弄两个”｡

(六)低保指标的公示｡

顾村所有的贫困村民并不是都得到了低保指标,村里至少还有6-8位老人的生活非常困难,但原因都是子女不尽赡养责任,而且他们的子女与村干部或者村里的“关键人物”存有过节｡但是那些村民们公认绝对贫困､应该得到低保指标的农户确实享受了低保｡因为这些绝对贫困户的生活大家都看在眼里,如果他们的生活难以为继,村干部就会遭到村民的公开谴责⑨｡所以,如果低保指标是分给了那些绝对贫困的农户,村干部们就会大肆宣扬;而如果是为了某些“特殊”用途把低保指标给了那些不太贫困的人,他们就会和得到低保的人共同把住口风,拒不透露｡

按照民政部门规定的程序,各村低保指标的分配方案是要公示的,但顾村的公示都是村民代表的口头传达｡他们在传达时是一种选择性表述:贫困户得了低保指标的他们肯定会说,其他非贫困户就缄口不言｡全村低保指标的总额,除了为数不多的几个内部人谁都说不清楚｡

本来选出来的低保户是要上墙公布的,但是说个老实话,农村里现在除了选举之外,谁还去费那个劲啊?那不是自己找亏吃?公布了之后肯定是会有人来扯皮的,村里红眼病多的是｡要是有人通知说县里要来检查,(那)就晚上把它贴上去,第二天检查完了撕掉｡一般只要是村里报上去的材料,最后都会批下来｡有时上面会来抽查,(但)抽中的可能性还是很小的｡再说,抽中了也问题不大,他们又不认识人,要由我们陪着去查,我们在旁边,哪个(村民)会瞎说呢?⑩

三､基层组织的信息垄断与农村低保制度的实践逻辑

我们很难用正面或者负面的功能主义思维来评判顾村的低保实践,村级组织通过低保制度的变通行使,使得许多实质困难但形式上无法符合条件的贫困农民享受了低保,但同时也让以救助贫苦为目的的低保指标沦为一种治理村庄的手段｡但是,从低保制度在顾村的落实情况中,我们的确可以触摸到政策过程的实践逻辑｡

布迪厄用“场域”的概念来分析社会,他认为社会中存在诸多不同的场域,每种场域有其自身的运转逻辑｡一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络(network),或者一个构型(configuration)……这些位置将不同类型的权力(或资本)加在占据特定位置的行动者或机构之上,占有这些位置就意味着把持了在这一场域中某种利害攸关的专门利润的得益权[8](p.133)｡可以说,场域是行动者们为了保持和扩展位置､占有和再生产特殊资本的争斗竞技场｡村庄场域就是一个有着自身运转逻辑的关系网络,网络节点上的行动者运用他们的策略不断生产和交换自己的特殊资本,同时维持着场域结构的稳定｡

低保制度在进入顾村以后,它所设计的“户报､村审､乡(镇)核､县批”的程序便有名无实了｡由村干部点人来开会决定低保人选当然是一种大大简化的做法,但如果按照规定,村干部发布通告公布评选标准,让所有可能符合条件的农户都来上报,那肯定就会引起一系列的争端:因为家庭的经济收入､贫困程度､家庭成员怎么计算都是“一人一个说法”的事情,到时候彼此相熟的村民有的评上了有的却没有,村干部就会成为众矢之的｡然而,简化程序､省却麻烦并不是村干部变更规定的主要原因,这里涉及一个信息在关系网络中流通通道的垄断问题｡

一方面,政府民政部门的工作人员数量有限,却要面对千千万万个分散的低保对象,还要去充分了解和评定贫困农民的真实情况实现“动态管理”和“分类建档”,这在现实中是根本不可能的｡他们要想完成这个工作,就必须通过村级组织｡另一方面,广大的贫困农民要想成为低保对象,也不可能直接去民政局申请,因为有关他们真实情况的“地方性知识”,只有与之同村居住的村干部才能确认,一般的政府工作人员无法核实｡于是,在资源沿场域中的网络向村庄输入的过程中,村干部便占据了一个关键的信息节点:只有他们才可以让上下两端的信息顺利对接,使资源较为准确地输入｡

占据了这个有着信息垄断权的位置,村干部当然要充分加以利用｡他们可以通过部分地改装村庄信息从而让外部资源输入其想要输入的位置,然后再拿这种外部输入的特定资源与场域中其他位置的行动者来作交换｡实际上,乡村干部们用自己对于村民信息向上传递的垄断权巩固和构建着各自的支持网络｡各个小组以前的小组长,村民代表或者村中关系广､势力大的“关键人物”都是村干部们用以拉拢的对象,原因是这些关键人物掌握着该小组关系网络的枢纽,获得了这些人的支持也就等于控制了村庄的权力｡同样,对于“上面有人”的关系户,潜在上访户以及乡村“混混”的拉拢也是为了经营自己的支持网络,以便保住和扩展自己所控制的位置以及这个位置上的资源｡尽管顾村是村干部点人来开会以集体的名义决定,但这和村干部自己决定没有质的差别｡顾村的村支书就可以通过自己拟定低保候选人名单､空出来部分人不选､会前和会中向村民代表们“吹风”等多种方式来使得最后决定的低保对象符合自己的计划｡

村里不属于精英范畴的普通村民由于没有有利的资源与这个场域中占据关键位置的人相交换,就只能交出自己的服从B11｡他们只要还在村庄里生活,就不会轻易选择向上级投诉,或者公开和村干部等村庄精英翻脸｡作为弱者,他们的生存策略是安全第一,“稳”字当先｡当这些弱者获得了隐忍的习性之后,他们就成为乡村场域结构中最底层的基石｡与此相对,那些有一定经济资本和文化资本的农民,如果真的频频上访试图破坏这个场域的结构,就会被精英们拉拢,成为结构的一部分｡

“在现代政治的视角下,村组干部的治权合法性来自村民选举,但在现实的村庄治理中,选举并没有提供村组干部充足与持久的行使治权的合法性基础,制度性选举设计在村民看来只是一次性的｡”[9]实际上,中国乡村公共权力的支持系统是私人化的,是公共权力行使者——基层干部与他们的支持者之间的一种关系网络｡

取消农业税,实行村账乡管/村账镇审之后,大部分的中西部村庄掌握的治理资源都很有限,村集体能够拿来掌握村组干部,支配村民行动的自主资源几近于零｡而在原子化趋势越来越严重,村庄随着打工经济的深入流动性越来越强､越来越离散的时候,村干部只能利用自己手上仍然存留的信息垄断权来换取可以自主支配的资源,继而通过在场域网络中进行的一系列交换来拉拢村中“关键人物”,动员积极分子,抚慰“钉子户”,以此来达到治理村庄的目的｡

但是,“权力依靠私人基础增强,也可能导致权力基础的分割｡部分人成为受益者和支持者,部分人则可能会因为无收益和不公平感而成为治理问题,反而危及权力行使的基础”[9]｡顾村村民不可能对村组精英们分配外部输入资源时采取的不正当行为永远保持无知的状态,如果他们洞悉了事情的原委,村级组织的治理能力无疑会更加削弱｡

顾村的低保实践只是外部资源输入乡村场域的一个案例｡而其他类似的外部资源输入还有很多,如新农村建设中下拨的各种转移支付项目,村村通工程､农村沼气工程､农田整理工程,等等,它们会不会遵循与低保指标一样的实践逻辑?

四､讨论:农村低保制度实践逻辑的深层原因

农村低保是由国家供给的一种乡村公共品｡在青壮年劳动力大量流出,农村趋于衰败的宏观背景下,国家于取消农业税之后开始实施以工哺农､以城带乡的新农村建设战略,国家与农民的关系出现了重大调整,村庄与国家的信息交换也迈入了新的历史阶段,表现出不同的具体内涵:“取消农业税之前,国家针对农民的行为主要是资源提取,因而村庄与国家的信息交换就是农民税负能力信息与国家税费政策信息的交换;取消农业税之后,国家针对农民的行为则主要是资源下拨,因而村庄与国家的信息交换就表现为村庄公共需求信息与国家财政拨付信息的交换｡”[10]

由于农村缺乏多样化､组织化､常规化的信息上传通道,农民个体跨越基层与上级政权的直接沟通在现实中又会造成上层的信息核实成本极高的问题,因而村庄公共品需求信息的上传通道就被基层组织所垄断,信息上传过程中的屏蔽效应由此产生｡在笔者所研究的村庄,这种信息屏蔽作用一方面让国家的财政资源有所流失,但另一方面也因为村干部以保护型经纪的面目在场而使得制度遭遇扭曲变通却产生了较好的结果｡然而问题是,基层组织也完全会以一种赢利型经纪的面目出现,他们可以用自身掌握的信息垄断权来谋求利益的最大化,而这恰恰是笔者在农村调研时看到的最为常见的现象:那些容易给基层带来利益的公共品项目如修路､建办公大楼等往往被优先考虑(不仅可以显示政绩,还可以拿回扣),而农村文化､教育､医疗､环境､水利等事业则严重投入不足｡

当一种制度的设计需要依靠掌握了权力的人没有私心才能产生预期效果的时候,这个制度就很难说是成功的｡农村低保制度在实践中产生的悖论在于,原子化的农民无法依靠自我组织形成的权力制约来使村庄的公共信息透明化,而国家取消农业税然后进行财政转移支付的原因正是由于向原子化的农民征收税费成本太高[11]｡因此,问题产生的根本在于制度运作的社会基础,而不是制度本身｡换句话说,如何在新农村建设中通过加强组织建设和文化建设来增加村庄社会关联,才是当前农村最为紧迫的问题｡

注释:

①文中的地名､人名均按学术研究的伦理规范进行了化名处理｡

②参见《湖北省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》鄂政发[2007]41号｡

③2008年9月28日对顾村村支书顾铁刚的访谈｡

④2008年9月30日对村会计顾宁生的访谈｡

⑤湖北省对低保对象实行分类管理,依据贫困程度不同发给不同的补助金｡2007年J县依照家庭状况､致贫原因等将全县低保对象分三类建档｡1为鳏寡孤独类,补助标准为每人60-70元/月;2为痴呆傻残类,占救助总人数的36%,补助标准为每人30-60元/月;3为因灾因病特困类,占救助总人数的53%,补助标准为每人15-30元/月｡

⑥2008年10月3日对顾铁刚的访谈｡

⑦之所以说貌似民主,是因为村里低保指标的具体分配实际上有另外一套机制在起作用｡

⑧2008年10月8日对7组前组长刘连发的访谈｡

⑨顾村5组有一个孤儿父母双亡,常年享受补助,但从2008年开始没有补助了,因为他已经年满18岁,在广东打工｡5组村民对此很有意见,说村干部没有把事情做好｡

⑩2008年10月5日对村副支书兼政法主任王长发的访谈｡

B11１说•布劳认为,在社会交换中,处于弱势地位的人为了获得利益,会选择尊敬､服从､甘居臣属地位,以作为对强势的利益提供者的回报｡这种选择在社会行动中的累积和扩散就会形成强势者的支配权力｡参见彼┑•布劳《社会生活中的交换与权力》,孙非等译,北京:华夏出版社,1988年版｡

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[责任编辑:王篆]