中国能源安全：现状、特点与对策

刁秀华

〔摘 要〕当今世界，能源安全不只是一个国家的问题，而且是一个全球性的问题。一国的能源安全不仅是一个经济问题，同时也是一个政治和军事问题。改革开放以来，随着中国经济的发展，能源需求不断上涨。早在上世纪90年代中期，中国就告别了石油的自给自足时代，从一个石油净出口国转变成石油净进口国，近年来，中国的能源进口不断上升。从国家经济增长和经济发展的趋势来看，未来中国的石油需求增长强劲，供需缺口将会越来越大，石油供应安全已成为关系到国家安全的重大问题。为此，应采取诸多措施，早日建立起多方位的石油供应安全保障体系。

〔关键词〕中国；能源安全；特点；对策

中图分类号：F407.2文献标识码：A文

章编号：1008-4096(2009)03-0050-06

一、中国能源供需变化

目前，中国是能源生产大国。然而，在旧中国，中国的石油开采规模有限，那时是所谓的“洋油”垄断中国市场的时代。新中国成立后，我国的石油工业进入了一个飞跃发展的时期。1949年，我国的原油产量为12万吨，1963年随着大庆会战的胜利而摘掉了“贫油”的帽子，基本上实现了石油的自给，两年后又实现了石油产品的全部自给。

改革开放以来，随着中国经济的发展，能源需求的速度不断上涨，1978—2006年，中国能源消费量由5.7亿吨标准煤增加到24.6亿吨标准煤，增长了4.3倍。^[1]有资料表明，最近几年中国经济对石油需求的年增长速度约为16%（世界年均增长速度为6%—7%），而石油开采的年增长速度却只有2%，石油消费增长速度明显高于原油产量增长速度，供需缺口将会越来越大（见表1）。据统计，2000—2002年，中国石油消费量年均增长4.91%，高出产量增长速度近3.1个百分点，年均增加1 104万吨；石油消费弹性系数达到0.7，比石油生产弹性系数高0.436。石油“一高一低”现象导致国内石油供不应求，石油缺口从2000年的5 637.73万吨增加到2002年的7 236.41万吨，石油净进口量从2000年的6 962万吨增长到7 184万吨。据国际能源机构的统计，我国石油未来开采储量仅仅为250亿桶，占世界的2.61%，未勘探蕴藏量为170亿桶，占世界的1.81%。由于我国的石油资源不足，2010年的产量只能在1.77亿—1.95亿吨之间徘徊。^[2]

2003年，我国的石油产量约为1.7亿吨。其中大庆油田的产量调整为4 830万吨，结束了自1976年以来稳产5 000万吨以上的27年的辉煌史。2003年，中国原油进口为9 112万吨，成品油进口为2824万吨。从2003年5月开始，中国石油消费量首次超过日本，居世界第二位，仅次于美国，日均消费达546万桶。^[3]2004年中国原油进口首次突破1亿吨大关，达1.227亿吨，同比增长34.8%。据海关统计数据，2006年我国原油进口1.452亿吨，成品油进口3 638万吨，原油和成品油分别增长14.5%和15.7%。2007年，中国共进口原油1.63亿吨，创历史新高，比上一年增加1 800万吨，同比增长12.3%。

目前，中国正处于以重化工业为主的经济增长周期中，以汽车、交通运输、房地产、加工制造业等拉动经济增长的主导产业扩大了对能源的需求。考虑到中国全面建设小康社会带来的经济快速增长、第二产业在经济中主导作用的继续加强、人民生活水平的改善、轿车工业的迅速发展以及替代能源和节能技术的瓶颈限制等诸多因素的影响，可以预见，未来中国必将面临更多的石油消费。对此，国家信息中心经济预测部牛犁经济师表示，近年来，我国石油消费量保持6%左右增幅，而自产原油产量只有2%左右增幅，进口石油逐年增加情况难以改变。根据国家发展和改革委员会能源研究所的研究，2020年中国石油的需求量将为4.5亿—6.1亿吨，届时国内石油产量估计为1.8亿吨，进口量将达2.7亿—4.3亿吨。中国石油发展研究部的体制改革处处长朱建军曾表示，问题的严重性在于2020年还不是中国石油消费的高峰年，预计一直到2040年以前，我国石油消费还将持续增长。可见，中国日益增长的石油需求并不是一个短期的问题，能否拥有充足而稳定的能源已成为影响和制约中国经济发展的重要因素，因此，如果没有技术上的突破，如果没有大油田的发现，那么中国石油产量将不会有大幅度的增加，石油的进口依存度将进一步扩大。在国际能源机构的报告中指出，过去10年中国石油消费的增长至少占世界的1/4，到2030年中国的石油进口将增加到980万桶/日，而目前仅为200万桶/日左右。可见，从国家经济增长和经济发展趋势来看，未来中国石油需求增长强劲，油气特别是石油供需矛盾十分突出，21世纪中国石油供需失衡已成不争的事实，因而寻找安全稳定的能源供应基础显得尤为重要。

二、中国的能源安全状况

从能源进口角度看，1993年，中国由一个石油净出口国变为石油净进口国。近年来，由于能源缺口的迅速扩大，石油进口总量逐年攀升，石油对外依存度也从1995年的7.6%增加到2000年的31.0%。2004年，中国的石油总消费约为3.1亿吨，中国原油进口量首次突破1.2亿吨，对境外石油依存度高达40%，原油和成品油净进口量达1.437亿吨，加上LPG和其他石油产品的净进口量，石油净进口总量高达1.515亿吨，同比增长43%。^[4]2005年，中国原油对外依存度为42.7%，当年，中国的石油消费达3.2亿吨，原油进口量上升到1.27亿吨。2006年，我国原油进口创历史新高，共进口1.45亿吨，比2005年多进口1 836万吨。目前，中国是仅次于美国和日本的第三大石油进口国。^[5]据美国能源部预测，2010年和2020年，中国对外石油依存度分别高达50%和65%；而国际能源机构（IEA）预测的数字更高，分别为60%和76%（见表2），到2030年中国石油需求量的82%将依赖进口，这就迫使我国必须寻找稳定安全的能源供应基地。

石油安全理论一般认为，对外石油依赖程度是衡量一个国家或地区石油安全的重要指标之一，依赖程度越高，就意味着石油供应安全的脆弱性越大。而上述预测结果均表明了未来中国石油供应安全的严重性，如不采取措施将影响我国全面建设小康社会的进程。由于我国石油对外依存度越来越大，因此石油价格的变动对经济的影响较大。对中国来讲，由于目前尚未大规模参与世界石油衍生品交易，没有市场保护屏障，不能对进口石油进行套期保值，因此无论油价涨幅多大，都只能被动接受。由于国际油价上涨，进口单价大幅上升，按照2005年的进口平均单价计算，2006年我国进口原油和成品油多支付152.62亿美元。2007年，由于国际油价大涨，中国进口石油花费增幅高于数量增幅，进口石油总额达862亿美元。尽管我国在国外已开发了一些油田，但大多位于敏感地区，容易受到各种因素干扰，因而从油价上涨中获得利益的机会不大。

中国是世界石油生产和消费大国，在国际石油生产与消费方面占有举足轻重的地位。目前，国内外专家一致认为，一国的石油进口若超过5 000万吨，国际市场行情变化就能影响该国的国民经济运行，而当进口量超过1亿吨时，就要考虑采取外交、经济、军事措施以保证石油供应安全了。因此，确保石油供应的安全和稳定将是未来中国石油安全战略的重要组成部分。

与此同时，中国的石油安全问题不仅是中国所关注的问题，而且还引起了世界的普遍关注，成为世界石油安全的一部分。由于近年来中国的能源进口增长幅度较大，因而以美国为首的西方国家担心会对国际能源市场带来冲击，对传统国际能源安全格局形成一定挑战，于是“中国能源威胁论”便甚嚣尘上。2005年5月，美国国务卿赖斯在一次讲话中指出：“随着中国、印度和其他国家经济的迅速发展，人们开始对能源的需求和供应表示担心”；德国对外关系委员会亚太项目研究所主任和高级研究员弗兰克•乌巴赫认为，中国日益增长的石油需求改变和影响着中国的外交和安全政策，这不仅对美国构成挑战，对欧洲也一样，甚至影响到全球的经济和政治稳定；^[6]美国莱斯大学詹姆斯•贝克公共政策研究所主持能源项目研究的专家艾米•米尔斯•杰夫认为，石油安全的关注“正在日益影响着中国的外交和战略演算”；国际能源机构认为“能源问题在中国的对外政策中显然已经成为优先考虑的问题”，“中国对外石油依赖的日益增大和不断增长的对海外资源投资，必定会影响政府在国际政治，特别是在中东、中亚、俄罗斯和东盟地区的态度和行为”。^[7]

正是由于国际上存在着所谓的“中国能源威胁论”，使经济车轮快速运转的中国背负着全球油价飞涨“罪魁”的舆论压力。受此影响，中国在一些国际油气项目招标和公司股份收购中受到了来自西方国家的极大排斥。在中国2007年国际形势黄皮书中指出，除了传统的军事安全外，非传统安全因素的重要性日益突显，特别是能源合作问题将成为影响今后中国与周边国家关系的重要变数。

的确，作为世界第二大能源消费国和第三大石油进口国，近年来中国经济连续高速增长，能源需求有一定增加，进口一定量石油是必然的。但与此同时还应看到，中国进口石油量仅占世界石油贸易量的6%左右，距美国、日本的比重相差甚远，中国需求对国际油价的影响其实是有限的。正如BP中国总裁德开瑞所言，指责中国需求推高国际石油价格是“不公平、不全面”的，在2005年，中国石油需求的增长显著下降，从2004年的17%降至3%，而世界石油价格在过去的一年却上涨了40%。2007年12月26日，中国国务院新闻办公室发表的《中国的能源状况与政策》强调，“中国过去不曾、现在没有、将来也不会对世界能源安全构成威胁。中国将继续以本国能源的可持续发展促进世界能源的可持续发展，为维护世界能源安全做出积极贡献”。中国能源行业的发展将给世界各国带来更多的发展机遇，为国际市场带来广阔的发展空间。

三、中国能源安全基本特点

中国的能源安全已经成为当前重要而又紧迫的一项课题，这其中包括能源供应问题、能源运输问题、能源消耗和能源的战略储备问题等。自20世纪90年代初起，中国开始了由80年代的总量平衡的矛盾转化为主要是由环保压力引发的结构性的矛盾。当前，石油尤其是优质石油缺口持续扩大，国家对进口石油依赖程度持续提高，中国对海外石油利益外交和军事保护手段还严重不足。

第一，从能源消费结构看，中国消费结构不合理，能源结构仍以煤炭为主，其消耗占能源总消耗的60%以上（见表3）。据发改委统计资料，2005年中国煤炭产量达到22.2亿吨，占整个一次能源消费的68.7%，而石油天然气仅占24%。但发展现代工业和社会经济，石油具有煤炭无法比拟的优越性，石油替代煤炭是必然的发展趋势。早在20世纪60年代中期，美国、日本和英国等发达国家就基本完成了石油替代煤炭的能源结构转换，石油、天然气在能源消费中所占ケ戎爻过了煤炭。而我国随着工业的新一轮增长、居民消费结构的升级、城市化进程的加速，尤其是汽车使用的增加，石油消耗也正在加速。石油（天然气）替代煤炭的结构转换在我国才刚刚开始，将延续相当长的时期，这一结构转换的滞后，给我国今后的石油需求增加了更大的压力。

第二，从石油进口来源看，中国的能源进口过于集中。当前，中国进口的石油大部分来自中东和非洲。2004年，中国74.1%的石油进口来自于这两个地区，尤其是对中东地区的石油依赖程度远远超过了国际公认的安全警戒线（占中国石油进口总量的一半左右，而国际公认的安全标准是对一个地区石油的依赖程度不能超过进口量的30%）。^[8]从这些地区进口石油不仅存在着海上运输的安全问题，而且还受局势不稳因素的影响。长期以来，这两个地区战乱频发、政局动荡，如果来自这些地区的石油供应中断，将使中国直接受到严重的影响。因此，在石油进口中来自这两个地区的比例越大，中国的石油安全所面临的风险也就越大。

第三，从能源进口的路线看，我国运输石油的路线缺少选择性，85%以上要经过印度洋—马六甲海峡—南中国海航线，极易遭到封锁和控制。由于从中东和非洲购买的油气都得通过马六甲海峡这条线路运输，而马六甲海峡又经常遭到组织严密的海盗袭击。二战后，马六甲海峡归马来西亚、印尼和新加坡共管，而美国和日本却一直染指并试图控制该地区的航运通道，可以毫不夸张地说，谁控制了马六甲海峡，谁就扼制住了中国的能源通道。^[9]可见，对中国这样一个大国来说，作为国家战略资源的能源在缺乏有力保障，特别是缺乏海军对海上运输安全保障的条件下，过度依赖海外进口其风险是十分巨大的。为了提高运输的安全性，中国应该寻找更多的运输线路和运输手段。

第四，从运输方式上看，当一个国家的进口原油运输自主化程度低于30%就被认为是极不正常的。然而，但令人尴尬的是，目前石油对外依存度接近50%的中国每年至少有90%的进口原油是通过国外油轮运输的。^[10]也就是说，在中国每年上亿吨的进口石油中，“国油国运”仅占海上石油运输的10%。据报道，2007年12月18日，从西非进口至中国的原油货运费用创2004年12月以来最高。由于高额运费影响了中国石油公司的购买兴趣，中国两大石油公司——中国石油化工股份有限公司和中国石油天然气股份有限公司决定于2008年1月减少从西非原油进口量13%。因此，运输问题已经是制约中国石油安全的重要因素，包括运费问题、政治问题等等。今后，为了维持经济蓬勃发展和改善对进口石油的控制，中国面临着加速建成一支由实力雄厚的超级油轮组成的庞大运输船队的任务，也就是说，在国油国运上中国已经到了一个应该加大力度的时候了。

第五，在石油储备方面，中国的石油储备尚处于初级阶段。国际经验表明，战略石油储备是石油安全战略的核心内容，建立必要的战略石油储备，不仅可以防止石油供应中断时对国民经济造成的损失，还可以在油价暴涨的情况下，起到稳定市场的作用。为了应对突发事件，防范石油供给风险，保障国家能源安全，按照国务院部署，2004年3月，我国国家石油储备基地第一期镇海、舟山、黄岛、大连4个项目开始建设。目前，镇海基地已全部储存原油，其他3个基地将在近两年陆续建成投用，计划于2009年全部注满原油。当前，我国已经开始第二批石油储备基地的选址工作。

尽管我国目前已确定分期建设国家石油储备库，但战略石油储备体系尚未真正建立起来。因此，当资源供应地因各种不确定因素（如政治风波、军事冲突等）导致国际油价上涨或出现供应中断时，我国极易丧失储存进口石油、平抑国内石油市场动荡的手段和能力。可以说，我国在石油战略储备的体系构建方面任重而道远。

四、解决中国能源安全问题的对策

21世纪的前20年，被视为中国和平崛起的“战略机遇期”。在此期间，中国经济与社会发展有望保持较好的态势。稳定、充足、经济的能源供应是中国发展的重要基础，同时，更大的能源需求和更严重的对外依赖也将是这一进程的必然结果。因此，我们要从树立和落实科学发展观、实现全面建设小康社会宏伟目标的战略高度充分认识能源工作的重要性和紧迫性，要用科学发展观统领能源工作，统筹经济社会与能源发展，统筹国内开发与国外合作。为此，今后应该做到：

（一）大力实施煤化油战略和积极开发原油替代品

由于煤化石油的成本较低，且在煤化石油的同时还可以开发出附加值很高的上百种产品（如乙烯、丙烯、蜡醇酮、化肥等），因此，今后应尽可能地实现非石油能源向应用石油能源的转化，降低国民经济发展对石油资源的过分依赖，要重视煤炭液化气化技术的研究，发展“以煤代油、以煤造油”的高新技术产业，这不仅可达到煤炭的清洁利用、高效利用与增值利用，而且还可减少对石油的依赖，从而达到优化能源结构，降低能源结构中的石油比例。

从长远来看，在解决中国石油供应短缺的问题上，应积极采取石油替代战略，合理开发和利用国产优质煤炭替代石油，加快发展核电替代石油，努力培育天然气利用市场，提高天然气产量替代石油，积极发展煤层气产业替代石油。就汽车而言，近年来中国的汽车数量增长迅速，汽油、柴油成为国内一项重大能源消耗，因此今后可重点发展乙醇汽油、燃氢汽车、电池汽车及燃气汽车。

（二）提高能源效率

目前，中国能源消费的主要部分仍是第二产业，导致能耗高、能源利用率低（约为32%，而美国高达50%以上），能源浪费严重，环境污染严重，电力峰谷差日益增加，能源供应系统抗风险能力不足。

据国家发改委称，目前每百万美元能耗，中国是世界平均水平的3.1倍，是经济合作发展组织国家和地区的4.3倍，更是日本的9倍。以石油能源为例，2006年全球石油消费增长0.7%，这是自2001年以来的最低增长率，仅为过去10年平均增长率的一半，但同年中国的石油消费量增长速度却为6.7%，消费总量高达3.47亿吨。相比之下，美国石油消费为9.3亿吨，凭借高效率创造了15万亿美元的经济总量，而我国消费了3.47亿吨石油，却仅换来了2.5万亿美元的经济总量。如果再不提高能源效率，到2020年，中国的石油消费将高达7亿吨左右，而届时中国国内的石油产量顶多在2亿吨上下，石油对外依赖将超过60%，在国家将为这60%的石油依赖付出巨大的综合代价的同时，用每年7亿吨的石油消耗也只能换来5万亿美元的经济总量。^[11]由此可见，我国石油利用效率还明显偏低。但与此同时，这也从另一方面说明中国在提高油气利用效率、降低石油消耗的潜力方面前景十分可观。为此，今后中国应致力于走低耗、节约型的石油消费新路子。

（三）建立适应中国国情的战略石油储备

当前，世界上石油主要消费国家不仅多方开辟石油生产、供应基地，而且为了稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件，还建立了大量的储备。战略储备油具有平抑油价异常波动的功能，但这不是战略储备的终极目的，它的主要目的是在战争或自然灾难时保障国家石油的不间断供给。IEA规定90天净进口量为石油储备量标准。目前，世界上建立储备的国家基本上都是经济发达或比较发达的欧美国家，在亚洲只有日本和韩国拥有战略石油储备。美国的石油储备是4个月，日本是3个月。

近年来，中国也开始加大石油储备力度，但提高储备量尚需时日。中国石油工业十五规划制定了“立足国内、开拓国际、加强勘探、合理开发、厉行节约、建立储备”的方针，首次提出逐步建立和完善国家战略石油储备体系，以提高应对突发事件的能力，保障国家石油供应的安全性。今后，可借鉴日本的经验采取国家和企业相结合的石油战略储备体系，使得储备不但是一种国家行为还是一种企业行为。在进行国家与企业相结合的石油储备体系中，以国家储备为主，企业储备为辅。在石油储备建设的资金筹措方面，可借鉴日本及德国的做法，使国家、社会及企业三方面的资金相结合，实现资金来源的多渠道化。

（四）加快能源方面的法律法规建设

目前，许多国家对于石油供应安全和建立储备问题都制定了相应的法律法规和政策措施，并根据情况变化做出调整。然而，我国在能源方面的立法尚不足。根据国外的经验，中国要尽快研究、制定涉及能源安全和发展战略的法律法规。今后，将不断加强石油立法，尽快制定出台我国的《石油法》、《石油储备法》等法律法规，通过法律法规明确石油储备建设的目标、管理资金方式等问题，以便使中国石油储备建设的过程有法可依、有法可行，有法律保障。在油气资源战略储备管理的法律法规中，应明确以下内容：建立石油战略储备建设专项资金；设立专门机构，具体进行战略储备管理工作；确定储备种类和指标、经济政策和动用规则；安排储备专项预算和年度储备计划；制定收储、动用储备的方案；规定所有石油经营者必须承担石油战略储备的义务等。

（五）注重环境保护

由于环境对能源发展的严峻挑战，当前，以可再生能源，如太阳能、风能、地热、核能、水能等清洁能源，代替常规使用的煤炭、石油等化石能源，避免在开发利用过程中排放二氧化硫和颗粒物对大气的污染，是中国及世界都为之努力的新兴产业。煤炭是二氧化碳排放系数最高的矿物燃料，为了减少煤的利用对环境的影响（如酸雨）和温室效应的作用，减少微尘及二氧化碳等有害物质的排放，煤炭的洁净利用也成为世界各国所追求的目标。通过先进的洁净煤技术，可以有效地提高能源的利用效率，这是能源工业在新世纪持续发展的必然之路。

今后，要从能源资源和开发利用的实际情况出发，把能源与社会经济和环境作为一个彼此影响而又相互联系的整体，加强中国能源环境保护。要坚持能源工业持续协调的发展战略，在能源开发利用的各个方面，制定并实施有利于改善环境的技术经济政策，在发展能源的过程中减缓或解决能源所导致的环境问题。同时，继续落实和完善行之有效的环境保护政策和措施，采取多种手段有效地防治环境污染，保护自然生态。

（六）实施石油贸易进口的多元化

如前所述，由于石油资源有限，再加上中国正处于工业化和城镇化加速时期，因而对石油的需求逐年增加。通过上述分析可知，中国每年高达1亿多吨的原油进口量和逐年上升的进口依存度，使得石油供应安全成为关系到国家安全的重大问题，中国石油供给和需求之间的矛盾在国内已无法完全解决，必须借助国际石油市场，利用国内外“两种资源”和“两个市场”来解决。江泽民同志在党的十五届五中全会上讲到石油形势时强调：“从战略安全考虑，要‘走出去，采取多种形式积极开发利用国外资源，实施进口多元化。”

综观当今世界石油格局，俄罗斯西伯利亚和远东、中亚里海地区将成为未来世界能源供应的新基地。从地缘优势看，中俄两国领土接壤，油气输送十分便捷，而且经陆地运输还可避免海上运输所带来的风险。为了促进我国油气进口的多元化，进一步增强我国的油气安全系数，应加强同俄罗斯的能源合作，开发和引进俄罗斯的油气资源，由于俄罗斯西伯利亚和远东地区拥有丰富的油气资源，如果中俄油气合作得以实施，它就可成为我国长期而稳定的油气供应地之一。因此，中俄两国的能源合作有利于减轻我国巨大的油气缺口给油气安全带来的沉重压力，满足中国能源多元化的要求，保障国家的能源安全。