中美财税关系比较及借鉴

贺竞择

〔摘 要〕对于政治体制改革推进具有前提意义的，是凭借分税制确定中央和地方的权益范畴，建构制度化、规范化的中央与地方的关系。财税体制改革不仅仅是经济问题，它的滞后甚至成了政治体制改革难以推进的症结。本文通过中美两国分税制财政体制对比，试图从中央与地方财政税收关系的角度来探寻中国分税制财政体制存在的问题及完善的途径。

〔关键词〕分税制；财政体制；比较

中图分类号：F810.423文献标识码：A文

章编号：1008-4096(2009)03-0032-04

中央与地方的财政税收关系，是一个国家政治和经济制度重要的组成部分。从国体上讲，美国属于联邦制，中国属于共和制，前者各地方较为独立，中央与地方之间的政治经济关系较为松散，后者在政治上较为集中，中央与地方之间的关系较为紧密。就目前来看，我国中央与地方的财政税收关系，还存在着相当多的问题。

一、美国联邦政府与地方政府的财政税收关系

1.美国联邦政府与地方政府的税收关系

税收关系包括隶属、立法、征管、税种及各自税收占国家总税收中的比例。美国各级政府的税收关系较为独立，按照其承担的事务范围，征收一定的税收。

(1)税收立法及征管。

美国的税制是适应自身国体的具有突出自治特点的三级税收管理体制，具体分为联邦税、州税和地方税，三级税收形成自身独立的税收来源和管理体制。联邦税收的征收要依据联邦国会通过的法律；各州的税收征收要依据州议会通过的法律；县和城市也可以在符合州宪法的前提下根据本级议会的立法征税。除了联邦税在全国统一征收之外，各州与城市开征的地方税各不相同，有的甚至是相差巨大，体现了美国地方各级政府的自治特点。

联邦政府的税收管理机构主要是国家税务局和海关署。联邦税由美国财政部下设的国家税务局征收管理，州和地方各级政府也都有自己的税收征收管理机构,联邦和州都有独立的征税权。

（2）税种的设计和比例划分。

美国三级政府都有各自的主体税种，主要税种同源分享，并且在划分的过程中把不同税种的性质和各级政府的特点结合在一起：一是联邦税收体系，由于美国宪法规定公民可以自由选择居住和投资区，所以所得税由联邦政府以及来征。个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。二是州政府的税收体系，以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其他税种。州政府主要收入来源是对工商企业的商品或劳务的生产和销售税流转额课征税收，其优点是州政府可用较低的名义税率和课征费用得到大量收入，征收管理效应强，给州政府提供了一个重要税源，占州政府的58.3%。三是市县镇地方政府的税收体系，以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种。财产税在市县镇地方政府收入中的比重达75%左右。由于固定资产代表一种相当长远的资本投资形式，因而就成为市县镇地方政府的一个丰富的税源。

美国各级政府之间划分税种并不是绝对的。一些主要税种由中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入，这是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税；由州政府和市县镇地方政府共同开征的税种有财产税。自20世纪70年代以来，地方税收入（州和市县镇政府税收）占税收总额的比例大致保持在40%左右。オ

2.美国联邦政府与地方政府的财政关系

美国国家政权的分级为三级政权结构，第一级是联邦，中间一级是州，第三级是市县镇，与中国不同，在美国市与县之间互不隶属，只要有独立的议会，就有独立的政府和预算管理。具体来说，联邦、州和市县镇的关系有以下特点：

其一，各级政府的职能划分

美国三级政权之间的预算是相互独立的，下级政府的预算只需要同级议会的审查通过，并不需要上级政府批准。

在范围上，属于联邦政府的事务范围有国防、外交与国际事务、保持经济的增长、维持和促进社会发展和保证社会稳定。在这些事权的前提下，其预算支出内容分为：（1）国防支出；（2）人力资源，包括教育、培训、就业和社会服务、卫生、医疗、收入保险、社会保障、退伍军人福利和服务；（3）物力资源，包括能源、自然资源和环境、商业房屋信贷、交通社会和地区发展；（4）债务的净利息；（5）其他支出，包括空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政、财政补贴。

州政府的事务和预算支出范围有收入的再分配、提供基础设施和社会服务、运用一定的手段促进本州的经济社会发展。其预算支出内容包括公路建设、基础教育、公共福利项目、医疗和保健开支、收入保险、警察、消防、煤气及水电供应、州政府债务的还本付息等。市县镇政府与州政府的关系较为密切，其支出包括道路和交通、公用事业、治安、消防、教育、家庭和社区服务、一般行政经费等。

二、中国中央与地方政府的财政税收关系

1.中央与地方的财源分配

不同于美国采取税率分享的形式来划分税收收入，中国根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种归为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划归为地方税。

中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融机构企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市建设维护税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税地方分享25%；资源税则按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税地方约分享20%。

2.中央和地方的事权及财政支出划分

中央和地方政府的职能主要分为四个部分：一是中央政府负责稳定经济的职能,负责再分配政策的实施,负责受益范围覆盖全国的公共产品和混合产品的提供,负责全国性自然垄断行业的公共生产。二是中央政府负责对地方财政的调控,如运用政府间的转移支付矫正各地方财政间的净收益,保证各地方政府间共同的最低服务标准, 引导地方财政收支行为使之符合中央的偏好与政策。三是各级地方政府负责相应范围的地方公共产品及混合产品的提供,负责地方性自然垄断行业的公共生产。四是中央政府与地方政府共同负责其受益范围既具全国性又有地方性的公共产品的提供。依据现行事权划分中央与地方的支出范围：中央的支出具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方支出具体包括：地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等各项事业费、价格补贴支出以及其他支出。

3.税收立法及管理体制

我国税收立法权限分为三个等级：

第一等级,全国人民代表大会根据宪法,作为最高国家权力机关(含全国人大常务委员会),行使国家立法权,制定和颁布有关国家税收的基本法律。如1992年颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》和1993年修订的《中华人民共和国个人所得税法》。

第二等级分为两个层次：第一层次是国务院作为最高国家行政机关,根据宪法和法律,制定有关税收的行政法规，或根据全国人大及其常务委员会的授权,行使授权立法权或称委任立法权；第二层次是具体行使财政税收管理职能的财政部、国家税务总局等国务院有关职能部门,根据法律和国务院制定的税收行政法规的授权,有权制定税收行政规章。

第三等级也分为两个层次：第一层次是各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门;第二层次是各省、自治区、直辖市的人民政府所在地市和经国家批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门。上述国家机关,可以根据宪法行使地方立法权,或根据有关法律、法规的规定(地方行政机关还可根据地方权力机关的授权)行使立法权,结合本地实际情况,制定仅适用于本地区的地方性税收法规或地方性税收行政规章。

税收的征管机构分设中央、地方两套税务机构，实行分征分管。中央税和共享税由中央税务机构征收，地方税由地方税务机构征收。分设国税和地税征收机构改变了“委托—代理”的征收关系，两套税务机构开始发挥效能，对分税制财政管理体制的正常运转和加强税收管理都起到了保障作用。

三、中美中央与地方财政税收关系比较

从分配理论来看，中美两国在公共财政框架下对事权划分的原则等问题上有如下共识：第一，受益范围原则, 即以公共服务受益对象不同、受益范围大小作为区分各级政府职能的依据。凡具有宏观、全局性的, 让整个国家和全体人民都受益的公共项目, 由国家掌控事权；凡具有以地方为整体, 受益范围仅限于某一区域的项目, 由地方政府承担。第二，效率原则, 即某项事务或项目由投资成本最低、工作效率最高的一级政府负责。第三，事权与财权相统一原则, 即一级政府的事权与一级政府的财权相适应,并使财政能力在各级政府间合理分配。

但是在分税制财政体制的实际运行对比中不难看出，中国的分税制存在着一些严重问题：

（1）中央削弱了地方的税收管理权限。

从1988年到2007年这20年间,中央与地方的财政自给能力发生了根本性的转变,转折点是分税制改革推行的1994年。此前,中央与地方的财政基本都能做到自给自足,只是地方的财政自给能力优于中央,而且中央的财政自给能力总体上呈现一个下降的趋势。但在1994年推行分税制改革后,情形立刻出现了相反的变化,中央的财政自给能力呈现波浪式前进的态势,而地方的财政自给能力则急剧下降。从我国的现状来看,为了保证分税制改革自上而下地顺利推进,中央确立了“统一领导,分级管理”的原则,税收立法权完全集中在全国人大手中,地方人大基本上不能掌控涉税的立法权,这一点与美国的分税制体制相比,存在显著的差异。

（2）事权、财权划分不清。在体制运行的过程中, 一方面, 省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度, 另一方面, 一些基本事权却有所下移, 县、乡两级政府仍要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共物品, 还要在一定程度上支持地方经济发展, 而且县、乡两级政府所要履行的事权, 所需支出基数大，增长也快, 无法压缩，如九年制义务教育、社会保障等。由于分税制财政体制在财权与事权划分方面近几年并没有取得明显进展, 财权划分与事权划分出现了背离的格局, 这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难，相当数量的县乡靠乱收费和乱罚款维持运转，县乡村积累了巨额的显性债务、隐性债务和或有债务。

（3）转移支付模式不当，转移支付力度不足。我国目前采取的主要形式为税收返还，即无条件财政转移支付形式。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地区一般性财务不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。但其自身存在的局限性也带来了一些问题：政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控；不利于发挥地方政府的积极性；不利于节约支出和提高财政资金使用效率。与转移支付模式不当相应的一个问题，是转移支付力度不足。以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”，加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够，不利于缩小业已存在的地区差距。

四、完善我国分税制的设想

1.合理划分事权与财权

在当前各级政府的事权划分上，存在着一种矛盾状态，即一方面各级政府的事权边界由于政府的职能、作用范围在短期内难以明晰化，而处于混沌不清的状态；另一方面，又要在各级政府事权边界不清晰的状态下进行分税制改革。在这种情况下，如何使各级政府事权划分从无序走向有序，从不规范走向规范，为财力、财权、财责在各级政府之间的科学划分奠定坚实的基础，就成为至关重要的问题。解决这一问题的思路应该是，按照渐进式改革的方式，本着事权划分与政府职能转变、企业机制改造、市场机制建立、法制建设以及政治体制改革相一致的原则，先易后难，逐步划清。

2.调整中央与地方税收分配比例和税种

中央财政的固定收入包括增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种，其收入总量应控制在全国收入比重的55%—60%之间。省级财政的固定收入包括营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种，其收入总量应控制在全国收入比重的15%—20%之间。市县财政的固定收入包括不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种，其收入总量应保持在全国收入比重的25%—30%之间。个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入,具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。

3.调整地方的收入管理权限

地方县乡财政困难恰恰是因为分税制改革不够彻底，1994年的分税制改革，明确了中央和地方在事权和财权上的关系，梳理了政府职责，但对省级以下的政府关系的界定则进展不大。

要合理划分各级地方政府之间的收入范围及征管权限。可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级,分别设置省税和市县税,将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种,改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。在财力分配上,要大力向基层政府倾斜,降低上解比例,取消困难县的上缴任务,共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政,使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转,从而真正担当起基层财政的职能。

4.完善转移支付制度

从有利于中央政府宏观调控，有利于发挥地方政府积极性和有利于提高财政资金使用效率的目的出发，我国财政转移支付形式应该从目前的收入分配型向宏观调控型转变。宏观调控型财政转移支付与收入分配型的主要区别在于：前者不再把收入分配作为财政转移支付的主要目标，而更多地考虑对地方政府行为的引导和促进经济发展的作用；在注重公平目标的同时，更加注重经济效率目标的实现。具体做法应该是构建以有条件形式为主的财政转移支付形式。首先，缩小目前无条件财政转移支付的范围，主要用它来平衡地方预算，满足地方履行政府职

能的基本开支需要。其次，扩大有条件财政转移支付的范围，特别是配合型财政转移支付的建立。一是明确专项拨款补助的重点和专门用途，体现产业政策要求；二是地方政府必须按照中央专项拨款补助的具体作用匹配资金，发挥中央政府资金导向功能，促进地方政府扩大对上述资金的投入量，从而提高财政资金的使用效率。

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（责任编辑：杨 放）