建立两岸经济合作机制的方式与途径研究

盛九元

内容提要：建立两岸经济合作机制一直是大陆开展对台经济合作的基本主张，也是进一步深化两岸经济关系的基本路径。长期以来，对于合作机制建设的方式与途径始终存在不同的看法，核心就在于如何通过化解政治分歧与兼顾两岸的经济利益，在经济全球化与区域一体化的大背景下，强化两岸互补互利的合作格局，实现真正的合作双赢。对此，作者试图通过对两岸经济合作的发展历程、台湾当前经济状况与现行的两岸经贸政策以及两岸共同面临的国际金融危机挑战的新情势的分析，阐明建立两岸经济合作机制的紧迫性与现实条件，并提出相关的思考与建议。

关键词：发展历程金融危机现状与挑战方式与路径

中图分类号：F125·4

文献标识码：A

文章编号：1007－1369(2009)4－0099－06

建立两岸经济合作机制一直是大陆在处理对台工作中考虑的重点问题，其核心就是通过机制化、规划化的协商过程，从经济合作层面对两岸关系进行基本定位，以一国内不同经济区的方式确立两岸经济合作的途径、方式、政策协调与争端解决模式，从而在使经济合作全面深化的同时，也使得两岸关系得以全面的规范，为建立两岸和平发展框架奠定物质基础。从这一角度分析，建立两岸经济合作机制是推动形成两岸关系总体框架的政治目标的经济化过程。

为使两岸经济合作机制的建设更具有现实性和可操作性，大陆在面对经济全球化及区域经济一体化的发展趋势下，为促进与香港及澳门经济合作在更广阔的层面上进行，逐步消除在一国之内三个独立关税区之间的经贸关系中的制度障碍，分别于2003年6月29日和2003年10月17日与香港、澳门特别行政区政府签署了《更紧密经贸关系安排协议》(CEPA)，并立即开始了具体实施工作。这些协议的签署不仅标志着今后内地与香港、澳门将进行更紧密的经贸合作，并由民间自发的松散形式，转变为官方协调、制度化的新模式，而且也显示出大陆推动以中华经济圈的整合力量参与东亚区域合作与国际经济新秩序建设的制度化安排。如果将这种类似的紧密合作安排扩展到台湾，就会形成一个“两岸四地经济合作区”，从而为两岸四地更紧密的经济整合奠定坚实基础。但不可否认的是，目前的两岸政治情势与实现这一目标之间存在巨大的落差。换言之，即使两岸的政治关系已出现重大调整，台湾当局也已准备就相关议题与大陆开展协商(马英九提出的“两岸综合经济合作协议”，简称CECA，现又提出“两岸经济合作协议框架”即ECFATM)。当前，两岸关系发展中最重要的途径就是积极利用各种经贸平台，加强沟通、协调，建立互信的基础，同时力争建立更高层次的协商平台与沟通机制，争取在最短的时间内克服所存在的政治性障碍，推动两岸经济合作机制的建立，为两岸关系的发展和形成更紧密的融合创造条件。

两岸经济合作机制的提出及目的

自2002年1月大陆和台湾先后加入WTO以来，两岸现有的经济合作格局面临一系列的调整，同时也为两岸未来经济整合提供了新的契机。WTO的本质是有规则的、开放的经济，在这一主旨下，两岸经济合作有必要突破以往的“民间、单向、间接”的框架，朝机制化、规范化方向发展。而且，随着亚太经济格局的变化，尤其是区域经济合作的重要性日益凸显，两岸经济交流交往的现有模式也有必要进行相应调整。针对这一情势，2002年1月28日，在纪念“江八点”七周年大会上，钱其琛副总理首次提出建立“两岸经济合作机制”的构想。对这一构想，钱副总理进行了深刻的阐述，指出“两岸双方已先后加入世界贸易组织，这是双方一件大事，也是进一步发展两岸经贸关系的新契机。当前，经济全球化程度不断加深，区域经济合作的趋势更加突出。双方都面临着巨大的发展机遇，也将接受相当程度的挑战。面对共同的机遇与挑战，两岸同胞理应甘苦共尝，相互扶持。进一步发展两岸经济关系，是客观趋势所至，是两岸同胞所愿，是双方利益所在。我们主张不以政治分歧干扰两岸经贸交流。限制两岸经济合作的人为障碍，应当尽快拆除。两岸经贸问题应该也完全可以在两岸之间解决。为推动两岸经济关系上升到一个新的水平，我们愿意听取台湾各界人士关于建立两岸经济合作机制、密切两岸经济关系的意见和建议，以加强两岸经济合作的方式推进两岸共同提升国际竞争力”。钱副总理的讲话当即在台湾引起强烈反响，岛内许多的专家、学者以及部分官员纷纷撰文或讲话，对大陆官方的此一正式提法发表各种看法，并据此提出一系列相应的主张。台湾金融研训院院长薛琦则从另一角度指出，两岸关系若停滞不前，且岛内经济改革迟缓，则台湾在亚太经济分工中将处于边缘化地位。由此引发的讨论一直延续至今。

自2005年以来，大陆一直将建立两岸经济合作机制作为对台开展经济合作的主要目标，并列入17大报告。2008年12月31日，胡锦涛总书记在人民大会堂举行的纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上发表重要讲话，强调要在尊重历史、尊重现实的基础上，以更加灵活务实的态度来解决两岸之间的分歧；并在对当前两岸现状进行深入分析与准确把握的基础上，提出了发展两岸关系的六点意见，并将签署两岸综合经济合作协议、建立有两岸特色的经济合作机制作为其中的重要内容，从而使两岸在这一问题上有了更广泛的共识。

两岸综合经济合作协议即CECA是马英九在竞选期间所提出的基本经济主张，但选后囿于岛内政局的纷争，马当局一直没有将此列为现行的两岸政策内容。2009年2月12日岛内六大工商团体于联合发表声明，要求当局尽快与大陆签署CECA。声明指出，自2009年1月1日起，大陆与东盟之间的关税税率在10％以下的项目均降至零关税，到2010年，“10＋1”自由贸易区正式形成后，随着关税的逐步取消，贸易转移效应将进一步增强，台湾的石化、机械、塑胶、汽车零部件等产品的出口将受到严重冲击。2月19日，马英九在接受英文报纸《台北时报》专访时指出，一定要推动与大陆签署CECA。20日，台湾行政部门负责人院长刘兆玄在接受岛内民意机构质询时表示，有关部门已经在具体规划推动CECA。这一系列的动作显示，尽快与大陆签署CECA已成为岛内执政党的主流意见，但随着民进党与部分民众反弹声浪的逐步扩大，马英九及其执政团队被迫在CECA议题上进行调整。3月2日，马英九的发言人王郁琦提出签署两岸经济合作框架协议(ECFA)以取代在岛内备受争议的CECA。由此，台湾各相关部门均着手以建构ECFA为基本政策目标，ECFA成为现阶段台湾主张进行两岸合作的主要切入议题与拓展两岸经济合作的基本途径，使两岸合作的基本模式由全面型转向原则化，以循序实现两岸经贸关系的规范化、正常化和机制化，避免触及可能受到损害的产业，并借鉴10＋1的成功经验，对于直接受冲击的产业采用早期收获方式解决其面临的实际困难，从而缓解台

湾经济发展所面临的压力。

从相关内容可以看出，建立两岸经济合作机制的目的在于：

其一，推进两岸经贸关系正常化。尽快全面改善两岸交流中长期存在的、不合理的“民间、单向、间接”的模式，实现两岸全面直接双向直航，实现两岸双向直接投资，推动两岸经贸合作正常化。

其二，促进两岸经贸合作机制化、规范化。推动两岸经贸关系从民间自发交流为主和纯粹以市场导向为主的模式，逐渐向规范化、机制化方向发展，从而有效解决当前两岸经济合作中存在的不均衡、不对称状况，使经济合作的成效为两岸全体民众共享。

其三，促进两岸经贸合作的全面发展与深化。强调两岸在现行合作的基础上，积极推动在农业、金融、旅游、运输及医疗等各领域的合作，扩大及促进人才交流，实现在社会、文化、体育等与经济相关领域的无障碍往来合作，最终达成两岸经济的全面合作及融合。

当前台湾两岸经贸政策的走势分析

马英九的高票当选既是当前台湾政治生态的结构性反映，也是岛内民意变化的结果。从选后多项民意调查的结果看，“改善经济”、“稳定两岸关系”已成为民众对新领导最大的期待，能否在这些问题上给予民众满意的答复是马团对面临的最大挑战。对马英九而言，高期待意味着高压力，高支持率背后也蕴涵着低耐心度，尤其是在现阶段全球经济出现衰退、岛内经济持续下滑(2008—2009年度可能仅维持－1％－－2％的负增长)、失业率不断攀升(创28年来的新高，保持在5％以上)、民众所得再次降低(薪资所得下降2.2％)的情况下，能否尽快改善当前台湾经济的低迷状态，部分兑现选前承诺，降低失业率、提升民众的实质生活品质与水准已成为马团队必须在1年左右的时期内予以解决的问题，而达成上述目标不仅需要有强有力的财经团队、明确的政策方向和与之相配套的措施，还需要有适宜的外部环境和民众重拾的信心。总体而言，这一挑战难度很大，能否克服这一难题的关键在于马的的政治决断力和协调能力，为台湾寻找到正确的政经发展方向。

以“开放”思维赢得选民，带领国民党重新赢得执政权的马英九承诺要“坚持开放、大幅松绑、释放民间的活力、发挥台湾的优势”。此前，马英九已经数次承诺要对两岸经贸政策大幅松绑，改变民进党的“锁岛”政策。为此，还确立了明确的开放时间表。为配合马英九当局的政策，大陆已在各领域给予积极的支持。7月份实现周末包机和开放大陆游客赴台观光；9月份，台湾方面宣布开放两岸经贸的总计46项政策措施，其核心是放宽台湾企业赴大陆投资40％的限制，松绑关键技术登陆管制项目，并欢迎大陆企业赴台投资，进行新公司或是厂房的投资，包括直接参与“爱台12项建设”；10月份实现两会正式协商，并达成4项协议；11月份海协会会长陈云林实现访台；2008年4月份两会再度开展协商；5月份第3次陈江会。短期内，两岸关系的重大进展表明，马英九对8年来民进党所奉行的“锁岛”政策的反思和进行政策调整的决心。由此分析，坚持调整两岸经贸政策，扩大开放和实现双向交流已成为马团队执政后两岸政策的主基调。

虽然马英九已在公开场合表示希望两岸就签署“和平协议”开展谈判，但也曾多次表示“统一不统一，可能有生之年都看不到，也不必为这着急，先把目前问题解决，让当下生活过得更好，这最重要。”因此，其两岸谈判议题的排序基本是“先易后难，先经济后政治，其次是和平协议，最后是国际空间，并提出“在进行的时候，不妨同时开始，可能有些快、有些慢”。其中有关国际空间问题的进程已提前到两岸和平协议之前，并成为民众衡量马的两岸政策是否有效的重要前提。在两岸交往的过程中，马特别强调的是，一切协商均应在规范化的机制基础上展开，目前两岸的唯一正式平台就是两会。这充分体现出马在两岸交往中注重延续既有的基础，同时也强调应加以规范。由此看出，马在两岸交往中所坚持的基本原则是“循序渐进、行稳致远”，这既是马谨慎、严谨的个性显现，但也可以折射出马的思维模式的延续性。在具体推进协商的过程中，马也逐步接受两党协商的建议，对于国共论坛持表示肯定，这既表明马在两岸关系问题的处理上受到党内较大的制约，也显示出马具有一定的变通性。

伴随着两岸协商议题等(现已达成9项协议与1项共识)事宜的推进，两岸金融交流和实现两岸经贸关系正常化、陆资人台政策等也将相继展开。以此为基础，两岸重启事务性议题谈判管道、建立常态化互动架构的谈判也将在经济合作进一步深化的基础逐步启动。但从总体进展情况看，由于全球经济的低迷，使得两岸在经济发展方面均受到一定程度的冲击，也面临这比较严峻的挑战。在这种情况下，期望短期内借助大陆的力量迅速改善台湾的经济困局的难度非常大。而从另一角度看，寻求建立两岸经济合作框架在当前情势下，却具有了更加深刻的意义。这主要体现在通过建立有效的合作框架，一方面可以项目合作为纽带，深化两岸产业合作，推动两岸产业升级，增强国际竞争力；另一方面，也可以有效的争端解决机制共同处理两岸经济合作中所面临的问题，积极参与东亚经济整合，并能够更好地应对国际金融风暴的冲击，保持经济的稳定增长。因此，随着两岸关系情势和全球经济环境的变化，建立两岸经济合作机制具有了更深刻的意义和更大的紧迫性。

建立两岸经济合作机制的现实性、

紧迫性与可行性

从当前两岸经济发展情势与台海关系总体走势分析，建立两岸经济合作机制有着很强的现实性、经济上的紧迫性和政治上的可行性，这主要体现在以下方面：

从两岸经济往来的模式转变上分析，建立两岸经济合作机制存在着必然性。长期以来，大陆确立的对台经济工作核心可以概括为“吸引台资、以经促政”，即通过单方面吸引台商投资不断强化两岸经贸合作的程度与广度。从两岸关系发展的实践看，这一战略基本达到预期目标。随着两岸关系情势的变化，中央对台经济工作的战略目标也将有重大变化，从“单向、间接、民间”的合作方式向“直接、双向、机制化”的方向转化，从以“吸引台资”为主向以“项目合作、双向投资”的模式转变。在这种情势下，对台经济合作则需要在更新更长远的角度上进行新的调整，以适应即将来临的新情势。根据中央建立两岸和平发展框架的指示精神和进一步加强对台经济工作战略调整的总体要求，针对大陆在新一轮发展中的实际情况，需要及时进行工作调整，以更好地把握两岸经济合作的新机遇，切实有效地推进两岸在更高的层次上进行合作，构建其两岸经济合作机制，以使两岸经济关系发展在规范化的框架内展开，并为两岸关系的稳定和发展提供坚实的经济基础。

从两岸经济合作的现实情况分析，建立两岸经济合作机制具有很强的现实性。随着台湾当局两岸经贸政策放宽(体现在两方面：一是投资上限由净资产的40％提升到60％，并放宽相应的技术