二十国集团在全球金融与经济治理中的角色分析

陈素权

内容提要：二十国集团从成立到现在，议题越来越广，运行机制逐渐成熟，与国际组织建立了密切的联系，在维护金融稳定和促进经济增长方面取得积极成果。为了应对全球金融危机，二十国集团实现由部长会议到首脑会议的升级，在合作刺激经济增长、改革国际金融机构和抵制贸易保护主义方面取得显著成效。二十国集团反映了世界经济格局的变迁，顺应了全球金融与经济治理的需要。然而，二十国集团在一定程度上受八国集团的制约，不愿从根本上变革现存国际秩序，引起了发展中国家的质疑。

关键词：二十国集团全球治理角色

中图分类号：F116

文献标识码：A

文章编号：1007－1369(2009)4－0001-07

二十国集团是“布雷顿森林体系框架下的非正式对话机制”，目标是“加强重要的经济体就关键的经济和金融政策问题开展更广泛的对话，促进合作达到稳定持续的世界经济增长，并受益于所有国家”。二十国集团的成员包括：八国集团成员国美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯，作为一个实体的欧盟和中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其。国际货币基金组织总裁和世界银行行长以及国际货币基金组织金融货币理事会和发展理事会的负责人也参加二十国集团的部长会议。

从1999年到2009年，二十国集团已经走过10余年历程。在过去的10余年里，二十国集团内部运行机制日趋成熟，得到成员国的广泛认可，外部影响力逐渐扩大，特别是2008年11月和2009年4月两次二十国金融峰会的召开，二十国集团在全球金融与经济治理中的地位进一步上升，用二十国集团取代八国集团的呼声也越来越高。因此回顾二十国集团在全球治理中的地位和作用，分析二十国集团面临的挑战和机遇，探索二十国集团的走势，具有重要意义。

二十国集团在全球金融与经济

治理中的作用

二十国集团从成立到现在，议题越来越广泛，运行机制也越来越成熟，与国际组织建立了密切的联系，在全球金融与经济治理上取得积极成果，国际影响力迅速增强。

1.讨论的议题越来越广

二十国集团的议题虽然总体上都属于经济和金融领域，但经历逐渐深化和扩展的过程。最初的议题集中于金融危机的预防和解决，后来逐渐扩展到全球化挑战的应对、打击恐怖主义融资、国际发展援助、打击金融犯罪、加强金融部门的制度建设、人口与经济发展、地区经济一体化、实施促进增长的政策调整、布雷顿森林机构改革、商品循环的经济影响、财政政策的作用等内容。

2.运行机制逐渐成熟

二十国集团在具体运作中形成了以部长会议为核心的组织架构。部长会议每年秋季举行，由各成员国轮流举办，该成员国财政部长任当年二十国集团的主席。为了便于“坦诚公开的交流”和“加强与会者的个人接触”，各国的会议代表只限于财政部长、中央银行行长以及一名助手。

由于没有常设的秘书处和工作人员，为了保证工作的连续性，二十国集团建立了由前任主席、现任主席和下任主席组成的“三驾马车”管理制度，负责准备会议议题，挑选会议发言者，处理会议的后勤工作。为了给部长会议作准备，各国的部长助手通常举行两次准备会议，同时还要召开三次专题研讨会，并邀请相关专家和企业界代表参与。每年部长会议的核心文献就是二十国集团宣言，主要表达会议达成的共识。除了宣言外，也会发表单独的宣言和行动计划。二十国集团的一个显著特点是广泛使用互联网，每个主席国都建立一个当年二十国集团的网站，公布可以公开的背景信息，同时还有一个秘密网站，以传播会议文件和材料以及将文献归档。

3.与国际组织关系密切

二十国集团的建立，标志着机制丛生的领域又增加了新的一员。在国际经济领域，主要的国际机构包括国际货币基金组织、世界银行、地区发展银行、世界贸易组织、金融稳定论坛、国际经济合作与发展组织等，同时还有先进工业化国家组成的八国集团、工业化国家组成的十国集团、发展中国家组成的二十四国集团、发展中国家组成的七十七国集团等。二十国集团最突出的特点是将具有地区代表性的主要发达国家和新兴市场经济国家聚集到一起，为它们非正式对话和讨论提供了平台，填补了国际经济和金融体系治理结构的缺口。

二十国集团与布雷顿森林机构联系紧密，充当着布雷顿森林体系框架下的非正式对话机制。国际货币基金组织总干事、世界银行行长以及国际货币基金组织金融货币理事会和发展理事会的负责人都是二十国集团的正式成员。他们积极参与二十国集团的讨论，提供相关的专业知识，提出各种意见和建议。同时，他们还会为二十国集团的讨论提供各种相关的背景资料。例如，二十国集团在展望未来的经济形势时，就必须用到国际货币基金组织的经济监管文件。

虽然二十国集团不是正式的国际机构，但是凭借成员国强大的影响力，常常以“支持、鼓励和指引”的方式影响布雷顿森林机构及其他国际机制。1999年二十国集团《柏林宣言》表示，欢迎“布雷顿森林机构和其他国际组织在建立国际准则和标准方面所做的工作”，同意完成“关于遵守标准、准则和金融部门评估的报告”。二十国集团还会推动国际货币基金组织完成进行中的计划。2003年二十国集团《莫雷利亚宣言》表示，“鼓励国际货币基金组织继续提升确定货币和其他资产负债表不匹配方面脆弱性的能力，并为成员国提供政策改革方面的建议”。有时，二十国集团还给国际货币基金组织和世界银行的发展提供指向，2005年二十国集团发表《关于布雷顿森林机构改革的声明》强调，“两个机构(国际货币基金组织和世界银行)之间应进行有效的合作，在配额改革方面取得具体进展”。

4.取得积极成果

二十国集团填补了国际经济和金融体系治理结构的空白，在维护金融稳定和促进经济增长方面取得积极成果，为改善全球金融与经济治理作出重要贡献。

1999年二十国集团在金融危机的预防和解决方面取得积极进展，与会国同意为了减少应对危机的脆弱性，应提高经济金融透明度和强化金融体系，遵守国际间认可的标准和准则，同时承诺向国际货币基金组织汇报遵守情况。此后，二十国集团多次承诺遵守国际标准和准则，并就此采取了进一步措施。2001年美国“9·11事件”之后，二十国集团立场坚定地反对为恐怖活动融资，并决定采纳“多边合作行动计划”，“以拒绝恐怖主义者及其同伙利用金融体系和阻止非正式银行网络的滥用”，同时倡议所有国家都参与进来。二十国集团还促成了在国际债券合同中引入集体行动条款，并在主要主权借贷国家间应用一套共同认可的非正式行为准则。二十国集团还成为讨论国际货币基金组织份额改革和代表性的重要平台，多次强调“布雷顿森林机构的份额和代表权应该反映经济力量的变化情况”，“高级管理官员的挑选应该具有代表性”。

在关注金融问题的同时，二十国集团也就很多成员国感兴趣的长期经济问题进行了探讨。2000年二十国集团达成《蒙特利尔共识》，声明支持全球经济和金融一体化，同时也承认全球化带来的挑战正在增加，国际社会必须采取建设性的行动，以便减少全球化带来的不平衡。2002年二十国集团表示，共同致力于实现联合国千年发展目标，支持非洲发展新伙伴关系，承认发展援助能提升贫困国家的能力，利用市场一体化、国家间差距缩小、全球信息和知识的益处。2004年二十国集团通过了《二十国集团持续发展共识》，设定了可持续增长的要求和重点，同时发表了《二十国集团改革议程》，详述了各国可持续发展的具体政策措施。

正如前财政部长戴相龙所说：“二十国集团已成为国际体系的重要一环，为全球治理的改善作出了颇有价值的贡献。”

二十国集团金融峰会的召开

2008年9月中旬美国次贷危机升级为全球金融危机，二十国集团由部长级上升为首脑级，先后召开了华盛顿峰会和伦敦峰会，在合作刺激经济增长、改革国际金融机构和抵制贸易保护主义方面取得积极进展，以致掀起二十国集团取代八国集团的呼声。

1.二十国集团华盛顿峰会

早在2005年，时任加拿大总理的保罗·马丁就提出，为了解决全球面对的共同性问题，二十国集团部长会议应升级为二十国集团领导人会议。尽管在2006年2月保罗·马丁下台之前，他的设想没能变成现实，但是他的设想的价值还是得到了部分领导人的认可。2008年秋天，美国次贷危机升级为全球金融危机，给保罗·马丁的设想变为现实提供了契机。同时二十国集团部长会议10余年的运作，也为二十国集团峰会的召开提供了组织基础。

面对全球金融危机，法国总统萨科齐首先提出召开八国集团特别峰会，并邀请中国、印度和巴西参与。萨科齐的提议得到了加拿大总理哈伯和美国总统布什的响应。10月22日，美国宣布11月15日在华盛顿举行“金融市场和世界经济峰会”，参加者包括二十国集团成员的最高领导人、国际货币基金组织总裁、世界银行行长、联合国秘书长和金融稳定论坛主席。

2008年11月8－9日在巴西圣保罗召开的二十国集团部长会议，就金融危机的解决、布雷顿森林机构改革和“多哈回合”谈判进行了探讨，同时表示将根据需要召开专门的部长级会议。圣保罗会议为一周后召开的二十国集团金融峰会做好了准备。

以法国为代表的欧洲国家希望峰会采取能迅速产生深远影响的行动，建立新的国际金融结构，实施更严厉的监管。美国主张在现有国际金融体系基础上采取适度的改革，将峰会视作通向新的国际金融结构的第一步，主要是为将来更强有力的国际合作打下基础。发展中国家和新兴经济体希望减少危机对发展中国家的冲击，要求全面改革国际货币基金组织和世界银行，增加新兴市场国家和发展中国家的发言权和投票权。

峰会在促进国际社会共同应对危机、推动世界经济增长、改革国际金融架构方面取得积极进展。各国领导人承诺采取财政、货币等不同的方式刺激经济增长的措施，同意抵制贸易保护主义，呼吁年底前就“多哈回合”谈判达成一致。与会领导人还就应对当前世界面临的金融和经济问题的措施达成行动计划，该计划涉及提高金融市场透明度和完善问责制、加强监管、促进金融市场完整性、强化国际合作以及改革国际金融机构等五个领域，并为五个领域的改革分别设定了短期和中期目标。会议同意加强国际货币基金组织和世界银行等国际金融组织的功能，同时进一步改革这些国际金融组织，使其更充分地反映世界经济格局的变化，新兴经济体和发展中国家应该有更大发言权。会议表示，2009年4月30日之前将再次举行二十国集团峰会，同时呼吁举行新的二十国集团贸易部长会议，标志着二十国集团峰会向机制化方向迈进。

2.二十国集团伦敦峰会

2009年3月13日，二十国集团财政部长和央行行长在英国霍舍姆举行特别会议，为将于4月2日举行的伦敦峰会做准备。会议重点讨论三大议题：全球金融危机在短期和长期的宏观应对策略；重塑全球金融体系；国际金融机构的角色。与会者一致认为，应采取进一步行动恢复全球增长和支持放贷，同时加强全球金融体系的改革。会议为伦敦峰会设置了议程。

面对全球金融危机的深化，第二次二十国集团峰会2009年4月2日在伦敦举行，伦敦峰会是华盛顿峰会的继续。峰会的主要议题包括：如何摆脱危机，使经济尽快复苏；如何改革国际金融体系，加强监管，防止危机再次发生；如何改革国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构，使之在防范危机和支持增长方面发挥更大的作用。

美国为了挽救深受危机冲击的实体经济，希望各国特别是欧盟加大经济刺激力度，而在加强金融监管方面，一贯信奉自由市场经济的美国不愿走得太远。以法德为首的欧盟希望加强全球金融监管，改革国际金融机构，强化国际货币基金组织的监管职能，反对贸易保护主义。以新兴经济体为代表的发展中国家，主张改革国际金融体系，扩大自身发言权，并为发展中国家应对危机提供帮助。

峰会达成多项共识：为IMF和世界银行等多边金融机构提供总额1.1万亿美元资金，其中国际货币基金组织资金规模将扩大至现在的3倍，由2500亿美元增加到7500亿美元，以帮助陷入困境的国家，同时国际货币基金组织将增发2500亿美元特别提款权分配给各成员，以增强流动性，并向发展中穷国倾斜；在未来两年内提供2500亿美元用于贸易融资，将为区域性的多变发展银行提供至少1000亿美元贷款支持，用来帮助发展中穷国；要对所有具有系统性影响的金融机构、金融产品和金融市场实施监管和监督，并首次把对冲基金置于金融监管之下；决定新建一个金融稳定委员会取代现在的金融稳定论坛；对拒不合作的“避税天堂”采取行动，并准备实施制裁；抵制贸易保护主义；致力于实现联合国千年发展目标，信守对发展中国家的援助承诺；解决气候变化的威胁。

二十国集团伦敦峰会取得了三大成果：全球性危机需要全球共同解决，各国协同措施有利于恢复对金融体系的信心；采取具体举措，强化了国际货币基金组织等国际金融机构的作用；发展中国家的地位得到进一步提升，更多地参与到全球对话中来。

二十国集团的发展趋势

二十国集团从成立到现在影响力逐渐增强，并实现由部长级向首脑级的发展，主要原因是它反映了世界经济格局的变迁，顺应了全球金融与经济治理的需要。然而，由于受八国集团的制约，削弱了发展中国家的平等对话地位，也制约着二十国集团的进一步发展。二十国集团在代表性、影响力和有效性方面都优于八国集团，更加符合全球治理的需要，但八国集团则坚持维护现存国际秩序，不愿立即退出历史舞台。

1.二十国集团影响力增强的源泉

与八国集团相比，二十国集团占有全球国内

生产总值的约90％、世界贸易的80％和世界人口的2／3，同时还掌握国际货币基金组织执行理事会60％以上的投票权，具有更大的代表性和影响力。同时，二十国集团反映了世界经济格局的变迁。从20世纪90年代以来，跨国贸易急剧增长，从1991年到2006年，世界贸易占全球GDP的比重从大约40％上升到62％，其中二十国集团中的非七国集团成员占全球贸易的比重从11％上升到19％；新兴市场国家的外汇储备也迅速增加，从1991年到2006年，二十国集团中的非七国集团成员外汇储备占全球储备的份额从14％上升到43％；从1980年到2006年，七国集团占世界GDP的比重从54％下降到40％，而二十国集团中的其他成员占世界GDP的比重则从21％上升到36％。国际经济格局变化的结果是，“主要工业化国家在20世纪70年代甚至80年代，可以通过五国财长集团，七国财长集团解决大部分全球问题，但从20世纪90年代开始已经十分困难”。

全球问题的全世界性和全人类性及其严重性和紧迫性，要求世界各国特别是大国合作解决。自20世纪90年代墨西哥比索危机以来，全球化带来的棘手问题，不仅冲击着新兴经济体，而且也给西方发达国家的经济带来压力和挑战。1997年从泰国开始的亚洲金融危机，迅速蔓延到俄罗斯、拉美，同时也给欧美发达国家带来很大冲击。正是亚洲金融危机催生了二十国集团。2001年美国“9·11事件”之后，金融犯罪和恐怖分子融资对人类的威胁加大。2008年9月开始爆发的全球金融危机，给现存国际金融治理结构带来挑战，推动着二十国集团由部长级上升到首脑级。

2.二十国集团影响力的制约因素

二十国集团正是在七国集团的推动下建立的，从使命的确定、成员的选择到具体运作，无不是在七国集团的主导下进行的，正如莱昂纳多·马丁内斯·迪亚斯所说：“二十国集团在很大程度上充当着支持七国集团政策的工具，特别是在七国集团最关心的问题上，例如打击洗钱的措施，打击恐怖主义融资，推进采纳和实施国际组织认可的标准和准则”。现在很多发展中国家并不信任二十国集团，而仅仅把它看作是一个发达国家所主导、维护旧的国际政治经济秩序的工具，认为其主要目的是为了维护西方主导的金融秩序的稳定，而不是要对这一秩序进行全面改革。因此，如何摆脱七国集团的主导地位，实现发达国家与发展中国家真正平等的对话，就成了二十国集团需要解决的一个重要问题。

二十国集团的成员国既有发达国家，也有发展中国家，既有资本主义国家，也有社会主义国家，成员构成的多元化增强了二十国集团的代表性。然而，成员构成的多元化也带来了利益诉求的差异性问题，阻碍了二十国集团达成实质性一致，限制了二十国集团向全球治理决策机制方向发展，也降低了二十国集团的效率和影响力。根据奥尔森的集团理论，小集团由于成员人数少，实现公共利益所需的信息成本、度量成本和实施成本要比大集团小得多，而且相对较小的集团，更具有凝聚力和有效性。因此如何平衡代表性和有效性之间的关系，成了制约二十国集团发展的一个重要因素。

为了进一步加强在全球治理中的地位，二十国集团需要建立合理的模式，让市民社会有效参与其中。从20世纪90年代起，市民社会组织迅速发展，已经成为全球治理的重要行为体，与市民社会组织建立良性互动，有助于增强二十国集团的合法性。正如前加拿大外长比利·葛理翰(2003年)所说：“为了保证政策的正直与公正，非政府组织在全球治理的各个层次上都是至关重要的，国际机制如果想变得合法与有效，必须向超出秘密会议的方向发展。”

3.二十国集团的未来走向

二十国集团自成立以来影响力逐渐增强，在应对全球金融危机中取得了积极成果，以致二十国集团取代八国集团的呼声日益高涨。

从目标与使命看，八国集团除了强调加强成员国磋商与合作，维护共同的经济利益外，仍坚持政治上合霸世界，维护现存世界秩序，在文化上传播西方的价值观，而二十国集团主要使命是加强先进发达国家和以主要新兴经济体为代表的发展中国家之间的对话，目标是共同应对金融危机，在布雷顿森林体系框架下改革金融机构，实现惠及所有国家的持续稳定增长。从成员构成看，八国集团仅限于西方主要的工业化民主国家，被称为“富国俱乐部”或“大国俱乐部”，而二十国集团成员包括全球所有地区的重要发达国家和新兴经济体国家，既反映了世界经济格局，也基本符合新的地缘政治现实，比八国集团更具代表性。从国际影响力看，七国集团占世界GDP的40％，已经无力主导世界，而二十国集团则占世界GDP的76％。同时，八国集团的议题分散在经济、政治、安全、社会、环境等各个领域，也削弱了八国集团的影响力，以致八国集团被称为“清谈馆”，而二十国集团自成立以来，虽然议题逐渐扩展和深化，但仍集中在金融和经济领域，在应对金融危机、改革国际金融机构和促进经济增长方面取得积极成果。从代表性、影响力和有效性的角度看，二十国集团明显优于八国集团，特别是二十国集团在全球金融危机中的表现充分证实了这一点。二十国集团取代八国集团符合全球治理的需要，也是历史发展的趋势。但是，八国集团自1975年成立到现在，一直在调整中行进，已经运作了30多年，形成了比较完备的结构体系，在维护现存国际体系和西方发达国家的利益方面起着重要作用，并在一定程度上推动了全球治理的发展。大多数成员国不愿看到八国集团消失，更希望通过改革的方式加强八国集团，从2003年埃维昂峰会开始，八国集团增加了与发展中国家的对话，2007年海利根达姆峰会还启动了"G8＋05"对话机制，在全球贸易、投资、发展和环境治理方面仍存在一定影响。针对质疑八国集团的声音增加，2009年八国集团主席意大利总理贝卢斯科尼称，“我们还没有解散八国集团的计划”，“八国集团与二十国集团之间没有冲突”。

二十国集团取代八国集团符合全球治理的趋势，但二十国集团从金融与经济领域扩展到政治、安全、社会、环境等领域，还需要有一个持续发展的过程。