东南亚国家对华战略缔造的基本要素分析

祖 宁

内容提要：在过去的半个多世纪中，中国和东南亚国家进行了频繁的互动.也产生了激烈的碰撞。在国际体系总体环境、中国与东南亚国家均发生了重大变化的背景下，东南亚国家对华战略缔造的基本要素，如战略缔造的主体、议程、目标、手段等也经历了持续的变迁。然而，也必须认识到，在东南亚国家进行对华战略缔造的过程中，尽管这些要素作用方式发生了变化，但是各基本要素的基本特征始终存在。

关键词：东南亚国家中国崛起战略缔造要素

中图分类号：D833·0

文献标识码：A

文章编号：1007－1369(2009)4－0072－07

东南亚东濒太平洋，西临印度洋，是这两大洋之间的“十字路口”，有许多重要的海上通道。东南亚独特的地理位置决定了它在亚太地区重要的战略地位。东南亚是亚洲自然资源最丰富的地区之一，它拥有具有战略意义的石油、天然气、有色金属、橡胶等重要资源，也是世界大米的主要产地。此外，还有相当丰富的海洋资源。这些因素使得东南亚地区数百年来成为西方殖民主义国家争夺的对象。自1967年印尼、马来西亚、泰国、新加坡和菲律宾五国创立东南亚国家联盟这一组织以来，文莱(1984)、越南(1995)、老挝和缅甸(1997)、柬埔寨(1999)先后加入，一个包括该地区lO个国家在内的地区性国际组织大联盟最终形成。一个在深度和广度上更加一体化、在战略上更为主动的大东盟无疑使东南亚地区的政治经济形势及东亚地区格局进一步发生深刻变化，并且肯定将大大提升其所具有的重要国际地位。与此同时，东南亚国家在中国周边外交战略考虑中也必将占据日益重要的地位。由此，对东南亚国家对华战略缔造的基本要素进行探讨和分析不仅重要而且必要。

东南亚国家对华战略缔造的主体

讨论东南亚国家应对中国崛起的战略缔造，首先就必须明确其战略缔造的主体。现实主义国际关系理论和东南亚地区国际关系的现实都表明以民族国家及其政府为核心的战略缔造主体没有发生根本变化，实现国家利益最大化的战略理性依旧是东南亚国家应对中国崛起战略选择的基础。但是，随着全球化和复合相互依赖的深入，国际关系行为主体日益多元化，各种跨国经济社会集团和国际组织正在成为塑造东南亚国家对华战略的重要力量。

首先，必须清醒地认识到，虽然国际关系的现实发生了许多重大变化，但是国际无政府状态依旧是国际体系的本质特征，国际关系依旧缺乏一个拥有绝对合法性与管理能力的绝对权威，国际关系在很大程度上依旧是国家中心主义的，民族国家依旧是国际关系的主要行为体。但一般地认为，国家是理性主义的，其存在的主要目标在于使自身利益最大化、使外部威胁最小化。可以说，国家的战略理性是其最重要的特征之一。国家总是“自我中心主义”的，对“外部世界”的忧虑、担心、甚至恐惧是国家的经常性心理状态，也是国家在对威胁采取反应以及采取安全努力的首要因素。“权力”是国际关系的现实，而“战略”则永远是国家政策直面“现实”的唯一“出路”。它是国家在国际无政府状态中应对威胁、维护利益的必要手段和重要工具。战略总是基于对其他国家能力与意图的判断、对自身目标与手段的评估，是国家对近期、中期和远期的各种现实和潜在威胁的应对计划和方案。

在包括东南亚在内的整个东亚地区，由于过去遭受殖民统治的悲惨经历，作为对西方造反与学习的结果，东南亚国家对民族国家的认同与忠诚保持了空前的热忱，民族主义在这些国家长期兴盛。就这些国家的政治结构和社会传统而言，东南亚国家具有明显的“亚细亚特色”，以政府为代表的公权力在国家政治社会事务中扮演着主导性的角色。特别是今天，东南亚国家的政治普遍处于转型或后转型时期，威权主义依旧是国家统治的重要形式，这就决定了各国政府和政治精英在对华战略缔造中处于主导地位。因此，东南亚国家主动应对来自中国威胁、维护国家利益的战略理性始终是其战略缔造的基点，各国政府的角色、战略与政策倾向是观察和研究其战略缔造的重点。

然而，也必须认识到，随着国际关系理论与现实的发展，传统的以国家和政府为中心的研究范式正在发生深刻的变化，各种国内利益集团以及跨国性经济社会网络正在逐步成长，它们或者自觉地参与东南亚国家对华战略的缔造，或者自发地成为塑造中国与东南亚国家间关系的社会性力量。非国家行为体大量增生，正在逐步改变传统国际体系以“国家”为中心的体系结构，国际体系单位日益多元化，跨国主义正在成为国际关系新的特征。国际关系发生的这一重大变革导致了两大趋势：一是国家权力的向下转移，即国家权力由国家和政府层面向市场和公民社会转移。二是国家权力的向上转移，即国家权力由主权国家向全球性和区域性国际组织和制度转移。新现实主义中被忽视的“国内因素”和“国际制度因素”正在成为分析全球化和相互依赖条件下国际关系的主要框架之一。包括国内官僚体制、公共舆论、制度文化和社会经济结构在内的国内政治结构，是国家进行对外战略缔造的重要决策环境，它在很大程度上制约了国家的国际行为。同样地，国际制度也成为推动国家“社会化”和改变国家“行为偏好”和培养“合作习惯”的重要变量。

就东南亚国家的现实情况而言，东南亚国家现代化进程开始较早，它们是较早参与全球化的发展中国家。它们中的大多数国家的经济结构以出口导向型的外向型经济为主，开放程度较高。虽然它们中的很多国家也具有很多转型国家政治上的特征，但是其市场力量和市民社会发育较早，程度较高，存在一定的利益集团政治。另外，随着东亚国家内部经济贸易和社会文化交流的逐步推进和深入，在东亚地区逐步形成了一个“跨国性的经济社会网络”和“地区性准公民社会”，并日益成为塑造地区国际关系的社会性力量。那些深度参与全球化和自由贸易或受其影响的利益集团，以及那些“跨国性的社会力量”，或是主动参与到各国的对华战略缔造之中，或是在自发地影响中国与东南亚国家间的关系。因此，“分析国家间的互动、其他非国家行为体对国家间互动关系的参与和影响，是了解和把握国家如何相互应对、采取什么样的安全政策和战略的关键”。

东盟作为东南亚的区域性组织，在解决成员国之间争端、维护成员国独立和主权、促进成员国经济社会发展、推动地区一体化和提高东盟及其成员国的国际地位和影响力等方面发挥了重要作用。东南亚国家的对华战略缔造在很大程度上也受到东盟这个区域性国际组织及其制度的影响和制约。在冷战结束后的新战略环境下，东南亚国家更倾向于根据自己的判断和实际地位来处理地区安全事务，并把过去各自为政的求助区外大国的安全保证改变为以东盟组织出面与区外大国和国际组织进行对话，在多边对话式的地区安全论坛中发挥东盟的主导性和作用。这主要体现在东南亚国家自20世纪90年代初以来不遗余力的创建并推动东盟地区论坛的进展上。历经多年的

发展，到目前为止，东盟地区论坛是亚太地区唯一成型的多边安全对话机制。

当然，我们必须客观地对东盟组织在对华战略缔造中的作用进行评价。由于“东南亚国家之间巨大的差异性、迥异的历史传统、不同的战略见解、复杂的人口构成、近来不和的周边关系以及非正式身份的缺失等”，使得东南亚地区的一体化水平长期在较低的水平上徘徊，东盟各成员国在决策方式上也更加倾向于非正式决策程序、弱地区机制和全体一致的“东盟方式”。1999年爆发的东帝汶问题使东南亚国家内部的一些立场分歧明显暴露出来。东盟在解决东帝汶问题上的无所作为，一些东南亚国家参加了东帝汶国际维和部队，这无疑是对习惯上作为“老大”的印尼地位的一种挑战，因此显然也是对东南亚国家内部凝聚力的破坏。东南亚国家内部之间也存在着许多难以解决的紧张态势和相互猜疑以及领土和种族争端，这些因素明显对东南亚各国在安全和防务上扩大合作设置了严重了障碍。其中最为突出的一些争端包括泰国与缅甸的紧张关系，菲律宾与马来西亚关于沙巴州的争端，菲律宾、马来西亚和越南对中国南海相互重叠的领土要求，马来西亚和印尼以及马来西亚和泰国间的领土争端，还有新加坡和马来西亚间长期以来的紧张态势。这在很大程度上限制了东南亚国家对中国崛起形成统一而清晰的战略。

对华战略缔造的议程

就战略缔造的议程而言，过去，传统的军事和政治安全是它们对华战略缔造中最重要的议程。今天，在中国崛起的背景下，虽然它们依旧重要，但是，以经济和社会利益为主的“低阶政治”正在成为其战略缔造议程中的新宠儿。

在现实主义者看来，以权力界定的国家利益是理解国际政治和国家战略缔造的主要指南。安全、财富和荣誉是国家利益追求的三项目标。而在国际无政府状态下，安全也就是国家的生存是国家的“最高利益”和最重要的价值追求。而对国家安全构成威胁的军事冲突和政治颠覆始终存在，因此，为了寻求安全，国家必须寻求权力，而这一过程是没有终结的，寻求安全的过程是各国权力竞争、甚至是冲突的过程。可以说，以军事和政治威胁为主的传统安全威胁始终是国家安全面临的最重要的威胁，因此，以政治和军事安全为主的“高阶政治”无疑就成为了国家战略缔造中最重要的战略议程。

然而，自由主义者们则认为，国际无政府状态虽然存在，但是当今时代的自由贸易、全球经济一体化和相互依赖已经极大地改变了国际关系的主题。在全球化和相互依赖的时代，安全依旧重要，依旧是国家追求的重要价值，但它已经不能形成垄断，不再是国家追求的全部“价值”，“福利”已经成为和“安全”一样重要的价值。在国家战略缔造的议程上，军事问题不再能压倒一切，它不见得就比经济和环境问题更重要。而且，在这样一个时代，必须重新定义安全，综合安全成为了关于安全概念的最新流行语。因此，他们认为，以经济、环境和社会等问题为主的“非传统安全威胁”正在成为国家安全面临的新挑战，以经济繁荣、社会和谐、环境友好、人类进步为主的“福利价值”和“低阶政治”正在成为国家战略缔造中更重要的议程。

东南亚国家对华战略缔造议程的变迁生动地诠释了国际关系理论的判断。冷战时代，在东南亚国家对华战略缔造的议程中，应对来自中国的“军事威胁”和对其政权稳定的“威胁”占据了绝对主导地位，对国家安全的追求始终是其战略缔造寻求的最重要的价值。正如下文中将要详细阐述的那样，国家安全的“脆弱性”是大多数东南亚国家的基本特征，加上其长期遭受殖民主义统治的历史，新独立的东南亚民族国家对国家主权、政权安全、民族认同以及社会稳定等问题都高度敏感。它们的当权者对其国家与政权的脆弱性有着清醒的认识：“威胁不是来自公开的进攻，而是外部渗透与内部叛乱相结合。”因此，面对任何来自外部的干涉与内部的颠覆，它们都感到十分担忧与恐惧。加之冷战时期，美国长期宣扬“共产主义威胁”和“红色中国威胁”，因此，大多数选择资本主义发展道路的东南亚国家都对共产党和新中国十分恐惧和敌视，这是造成它们长期对中国持负面认知的重要因素。正如东南亚学者所言，“冷战时期，中国形象欠佳的部分原因是国际政治的歪曲，部分原因在在于东盟对中国本身创造的革命词句的误解”。“20世纪五六十年代，东南亚国家将中国视为威胁的主要原因在于：“国际上意识形态的激烈斗争、中国革命军人的态度以及美国强烈的反共产主义立场加强了东南亚国家对中国的害怕与怀疑，这些为东南亚各国政府提供了实行孤立中国政策的基本支持。”

然而，随着东南亚国家纷纷开始进行现代化和发展全球贸易，特别是中国实行改革开放政策后，东南亚国家的对华战略缔造议程明显发生了转移，尽管应对来自中国的“军事威胁”依旧是重要议题，经济和社会领域开始逐步成为它们对华战略缔造的优先议程。如何登上中国经济崛起的快车，共同分享中国经济发展的“红利”，学习中国的发展经验；如何应对中国经济崛起对东南亚国家经济安全和战略安全的巨大挑战；如何在反恐、应对公共卫生危机、打击贩毒及其他有组织刑事犯罪、打击海盗、应对全球变暖、维护粮食安全、进行人道主义援助和灾难救援、推进均衡发展等非传统安全领域和社会人文领域加强交流与合作，全面促进社会进步，是当前东南亚国家对华战略缔造中的重要优先课题。中国从20世纪70年代后期开始的巨大经济增长也给东南亚国家提供了巨大的经济机会，它们明显加快了与中国大陆的贸易和投资联系。尤其是中国在20世纪90年代以来的快速经济增长和日本经济出现结构性问题相对照，东南亚国家几乎普遍认为中国将替代日本成为该地区新的经济增长引擎，而在过去的三十多年甚至更长时间内日本承担了这一角色。这使原来一些对中国持冷淡态度的东南亚国家，如马来西亚、印度尼西亚等，也加大了对华关系力度。

对华战略缔造的目标

就战略缔造的目标而言，维护国家主权独立、保持政权社会稳定等内向性目标始终是东南亚国家对华战略缔造中最重要的战略目标。今天，东南亚国家的对华战略目标已经远远超越了这些，如何影响与改变中国的行为偏好，如何塑造和平稳定而且有利于己的东亚地区秩序等外向性目标，正在成为中国崛起背景下东南亚国家对华战略缔造的新目标。

在东南亚国家对华战略缔造的议程中，维护政治和军事安全始终是其最重要的目标。这对于东南亚国家来说，有着极为特殊的意义。首先，东南亚国家安全的最突出的特征，在于其安全的内向性和脆弱性。其一，就地缘环境来说，东南亚国家所在的东亚地区是世界上大国最为集中的地区，美国、中国、日本、俄罗斯、印度这些世界大国均在该地区有着重要的安全利益和安全关切，而大国关系的好坏经常对这些中小国家有着深刻的影响。处于列强环抱的战略环境中，多为中小国家的东南亚国家感受到的安全压力可想而知。除此之外，东南亚国家本身的地缘条件也具有很多

先天的劣势，如在领土上，大多数都是分散型的，如菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等群岛型分散国家，以及越南、老挝等典型的狭长型国家。新加坡、文莱以及东帝汶虽不是分散型的，但由于领土面积很小，几乎没有任何战略纵深。因此，从地缘战略意义上讲，由领土带来的国家安全脆弱性是东南亚国家的一个普遍特征。其二，就国内政治社会结构而言，东南亚地区由于地处三大洲和两大洋的十字路口，文化和民族构成十分复杂和多样，中国文化、印度文化、阿拉伯文化、西方文化都对这一地区有着重要影响，三大宗教佛教、基督教和伊斯兰教在该地区均有传播。该地区国家均为多民族国家，如印度尼西亚国内民族超过100多个，菲律宾有90多个，最少的老挝也有68个民族。复杂的文化、民族宗教构成对东南亚国家的民族和国家认同重构形成了巨大的挑战，加上其脆弱的地理环境，使得东南亚国家内部民族和宗教矛盾极端复杂，对国家主权、社会稳定构成了极大地威胁，一些国家存在各种各样的反政府武装和分裂主义势力，如印度尼西亚亚齐分离主义、菲律宾棉兰老岛伊斯兰分离主义、泰国南部地区伊斯兰分离主义势力等。因此，东南亚国家战略缔造的目标，其最大的出发点，就在于减轻其易受攻击的先天脆弱性。正如著名的东南亚问题专家迈克尔·利弗在评论新加坡外交政策时所言：“由于新加坡地理、历史及所处环境的特殊性，讨论新加坡外交政策时，它不是一般意义上的‘小国外交。来自地缘政治环境中的天生脆弱性从其独立之日就是它的对外政策的基础。”但另一方面，经过近半个世纪的国家制度整合，东南亚国家进行民族认同重构的使命已经基本完成，除了少数分离主义势力外，这些国家国内的民族、宗教矛盾已经基本上得到缓解，国家安全的脆弱性也部分得到解决。

其次，战略资源的有限性规定了东南亚国家战略缔造目标的内向性。作为中小国家，先天的战略资源缺乏。在应对中国这样的大国崛起时，它们无法像美国和其他大国那样，充分运用本国的政治、经济、军事和意识形态资源，无法将这些战略资源形成有力的战略杠杆。它们即使对中国崛起有所担心和顾虑，也必须采取一种十分谨慎的言辞、低调的行动予以表达。“为了不过分得罪中国，东南亚国家在公开的场合谈到与中国观察的战略层面的问题时总是用‘关注、‘问题、‘挑战这一类温和的字眼，而很少用‘威胁这个词语”。“东南亚国家的这种对‘中国威胁表面的‘公正立场并不表面，在与中国的接触过程中，东南亚国家比其他国家更自信；这种立场的背后恰恰折射出了他们难言的引诱。因为，他们不能做到像美国、欧盟、日本那样，采取目空一切、超然事外甚至别有用心的方式，直截了当地表达自己对中国的态度。于是，东南亚国家只能委婉地暗示他们对于中国崛起的警惕与担心。”同时，由于东南亚国家经济的发展，其综合实力和战略资源均有所提高。东南亚国家是发展中国家中较早开始现代化的国家。从20世纪60年代开始，东南亚国家抓住世界经济产业结构转型的历史机遇，利用自身在地缘、资源和劳动力上的比较优势，迅速实现了经济现代化，延续了亚洲经济增长的奇迹，涌现了一大批以新加坡等新兴工业化国家为代表的经济“新星”。尽管东南亚国家内部存在着严重的发展不平衡，尽管在亚洲金融危机中损失惨重，但是整个东南亚地区依旧是发展中国家实现经济增长和现代化的典范。

最重要的是，东南亚国家通过东盟这一地区组织的平台而取得巨大的成就，极大地增强了东南亚国家的自信心，也使它们拥有了更强烈的国际抱负。在长期的地区合作过程中，东南亚国家开始超越传统狭隘的民族主义，创建了一系列地区合作机制，并在东南亚国家内逐步建构一种地区共同体意识，日益成为国际事务中的一支重要力量。东南亚国家相互合作的实践证明，在以大国为主的东亚地缘政治格局中，中小国家一样可以成为构建地区新秩序的重要力量。随着东南亚国家制度建设和国家认同的基本完成，随着它们实力和在地区事务中影响的日益增强，它们在面对中国崛起时更加充满信心。“生活在中国阴影之中的东南亚不再是小伙伴，那些我们后院的事情与我们总是密切相关的，东南亚国家有历史责任去帮助应对崛起的中国”。正是由于东南亚国家在国家安全上的脆弱性有所改善，它们也拥有了更多的战略资源去影响中国崛起和东亚地区秩序。因此，在拥有了充分的自信后，在保持其战略缔造目标内向性的基础上，它们的战略目标也有了更多的外向性，即更加关注影响和改变中国的国际行为，塑造和平稳定的东亚国际秩序。可以想见，面对中国这个新兴崛起的大国，其情形十分类似当初东南亚国家面对印尼时的场景，“东盟”成功“驯服”印尼的经验，在未来一定会对其应对中国崛起起到重要的指导作用。同时，东南亚国家通过推动地区主义和“地区共同体意识”而实现地区稳定与经济繁荣的经验，也将继续促进东南亚国家为建立一个稳定、繁荣、合理的地区秩序而努力。

但是，必须认识到，东南亚国家对华战略缔造的这种外向性是有限度的，如何平衡战略目标的内向性与外向性依旧是东南亚国家对华战略缔造中的重要课题。

对华战略缔造的手段

冷战时期，大多数东南亚国家对华主要奉行制衡战略，主要依靠外交、军事威慑、结盟等战略手段。今天，随着东南亚国家战略缔造外在环境的变迁和中国与东南亚国家关系的改善，它们的对华战略逐步进行调整，防范性接触正在成为大多数东盟国家应对中国崛起的战略选择，在这个大背景下，其战略手段除了上述的权力政治手段外，也加入了一些新的成分，比如经济贸易和国际制度等自由主义的战略手段。把中国拉入东南亚国家倡导的多边或双边安全机制，通过这些机制从内部对中国施加影响和制约就体现了这一点。例如，1995年在中国杭州举行的中国一东盟高官磋商会议上，东南亚国家在南海问题上首次显示出统一立场。这在很大程度上是因为是年7月越南即将加入东盟。而以前，相对于菲律宾、马来西亚和文莱，越南是在南海问题上向中国提出要求最多同时也是发生摩擦最多的一个国家(1974年、1988年两次与我发生冲突)，而1995年2月中菲美济礁事件之前中国对其他三国则采取了相对克制的态度。但在杭州高官会议上，尽管此时新加坡和菲律宾之间外交争端还未了解，但并不影响新加坡以及泰国等国与东南亚其他国家一起站到菲律宾后面采取一致立场。

在国际体系的无政府状态下，要想维护国家的生存和安全，国家必须依靠“自助”，即依赖自身的权力。“如果一个国家缺乏必要的权力，又无法组成和依附强大的同盟以便能够威慑、阻挡和抗拒其他国家的军事威胁，那么国家就会成为其他国家采取暴力的理由和战争行动的牺牲品”。一个国家赢得安全的最重要的战略是制衡，最重要的权力手段是政治和军事能力，制衡包括内部制衡和外部制衡，前者是指依靠自身的力量直接增强自己的进攻性和防御性军事力量，后者是指