“扎尔达里时代”美巴反恐合作的制约性因素分析

谢许潭 张 明

内容提要：随着巴基斯坦步入“扎尔达里时代”，美国与巴基斯坦分别对各自的反恐战略进行了全面调整。本文在客观分析美巴两国各自面临的新的政治生态环境的基础上，揭示了新一轮美巴反恐合作进程中存在的一系列结构性矛盾与制约因素：巴国政治民主化进展艰难，美反恐战略存在“美国中心主义”顽固性症结，印巴、巴阿之间关系持续紧张等，并对如何提升合作成效提出了参考性建议。

[关键词]反恐合作扎尔达里民主化战略互信

中图分类号：D815·5

文献标识码：A

文章编号：1007－1369(2009)4－0066－06

2008年8月18日，穆沙拉夫辞去总统职务，巴基斯坦正式告别“穆沙拉夫时代”。4月1日，由人民党、穆斯林联盟(谢里夫派)、人民民族党和伊斯兰神学会(法派)四党联合执政的新一届政府宣誓就职。作为美国进行国际反恐战争的“前线国家”，巴基斯坦在穆沙拉夫执政下所推行的政治谈判与军事打击相结合的“多元反恐”战略并未取得美方的预期效果。在扎尔达里就任巴基斯坦总统的新时期里，巴国面临的反恐任务将更为艰巨。同时，美国总统巴拉克·奥巴马上台后，声称将采取比布什政府更加积极的方式帮助“友好国家”打击境内恐怖主义，旨在对布什政府所执行的扩张性反恐战略与美国对巴政策进行全面性调整。奥巴马政府明确界定美国国家安全面临的核心挑战将来自巴基斯坦，因为这里充斥着伊斯兰恐怖分子和叛乱分子，政局混乱紧张，毒品贸易肆意蔓延。”由此可以看出，巴基斯坦在美国反恐战略中重要性将进一步获得提升。

在崭新的政治生态环境下，美巴双方均期待能够在新政治格局下取得反恐合作的关键性突破。然而，无论是回顾两国的反恐合作历程，还是展望两国新一届政府的政策走向，都不能忽视阻碍两国反恐合作取得实质性进展的一系列制约因素，未来的美巴合作反恐之路仍荆棘密布。

“9·1l”事件以来的美巴反恐合作及其现状

“9·11"事件的发生将巴基斯坦带到了美国南亚政策的核心位置。面对美国以是否在反恐问题上与美国进行合作作为界定的鲜明的敌友标准，穆沙拉夫政府毅然决定让巴基斯坦与美国结成反恐联盟。2001年9月19日，穆沙拉夫向巴基斯坦人民解释了他决定参加美国反恐行动，此举是为了实现巴基斯坦在国家安全、经济复兴、维护战略核武器和导弹设施的安全等多方面的国家利益。在美国于阿富汗进行了一系列反恐行动之后，美国与巴基斯坦成立了反恐和执法联合小组，重新建立起防务协商以恢复紧密的军事关系。截至2008年3月，美方为巴国提供的援助总额达到了100亿美元。2005年，美国宣布巴基斯坦为其“北约主要盟国”。为了回报美方提供的丰厚的经济援助，并回应美方不断施加的反恐压力，穆沙拉夫政府随即组织多方力量对“基地”组织和宗教极端主义实行了打击行动。被打击的恐怖势力囊括了被美国定为恐怖主义组织的“拉什卡民兵组织”和“穆罕默德军”，以及多次在巴基斯坦境内制造教派暴力活动的逊尼派和什叶派武装组织；另外，巴政府还派驻军队进入巴阿接壤地带，配合美国在阿富汗的军事行动。

穆沙拉夫执政时期的美巴反恐合作并非一帆风顺，期间波折不断。早在2005－2006年，巴基斯坦政府先后在南北瓦济里斯坦部落地区与当地亲塔利班的部落武装签署和平协议。在2007年，于巴焦尔地区签署和平协议。同年7月，伊斯兰堡又发生了巴宗教极端势力与穆沙拉夫政府之间的公开对峙，即“红色清真寺事件”。这一系列事件的发生，给美巴互信带来严重的冲击，同时也遭致美国国内各大新闻媒体的多方质疑和批评。

2008年4月1日，新政府宣誓就职标志着巴基斯坦成功地由军人政权转型为民选政府。9月9日，人民党联合主席扎尔达里正式宣誓就任新一届巴基斯坦总统。扎尔达里上任之初就面临着一系列复杂问题：理清国内政党之间的政治纷争，以及改善国内日益下滑的经济状况，并将此系列问题的解决同提高反恐的成效两者连同纳入国家战略范畴。为了有效宣扬与推行谋求武力与对话结合的平衡性反恐政策，巴政府于2008年4月再次与马苏德签署停火协议，双方同意释放被俘人员和在南瓦济里斯坦回复和平。

毫无疑问，扎尔达里政府将延续穆沙拉夫时期的与美国进行反恐合作的做法，但其反恐战略的执行遭到多方压力挑战与打压。首先，从扎尔达里政府自身来看，自成立伊始，其执政基础就因国内政治纷争与美国的质疑等不利因素而不断被削弱。例如，美国彼德雷乌斯于2009年5月1日发表言论，他认为：“在此后的两周内，扎尔达里民选政府可能会因无法成功击败塔利班势力而垮台”，“相比之下，巴基斯坦军方是打击塔利班势力更强力量……”。此外，在穆沙拉夫时期的反恐核心难题——部落和边境省份的恐怖活动，并未得到有效控制，反而日益猖獗。例如，在史瓦特湾地区盛行的“塔利班化”和“激进化”现象，已经迅速蔓延到普什图省南部地区。

美巴两国积极调整反恐战略

随着巴美两国的新一届政府先后于2008年及2009年上台，美巴反恐合作进入了崭新的政治生态环境，并各自对之前的反恐战略进行的全方位修正。巴基斯坦方面，2008年4月1日，新一届政府宣誓就职，巴基斯坦实现了由军人政权向民选政府的和平过渡。新上任的扎尔达里政府开始在综合审视崭新的国际国内形势的基础上，积极调整反恐方针和策略。新上台政府宣称将在维护主权独立的前提下继续与美国合作，支持美国在阿富汗的反恐战争，主张改变原来的依靠单一的武力军事斗争手段，通过和平对话和促进国内经济发展等方法，有效缓和社会矛盾以根除导致恐怖主义盛行的各种诱因。

2008年9月20日，扎尔达里在巴参议院与国民议会的联合会议上首次发表演讲，正式全面阐述他在反恐和外交领域的政策。为了体现对美方近期越境对巴基斯坦境内武装分子进行打击而造成平民伤亡的不满，扎尔达里在反恐政策中首先提出要坚持巴方反恐中的自主权。同时，提出三个方面措施进行反恐：与愿意放弃武力、要求和平的人和睦相处；对拒绝放下武器、挑战政府权威和袭击安全部队的武装分子适用武力；努力促进当地经济发展和人民生活水平的提高。在外交方面，强调要与印度实现和解，并与欧美加强互惠互利外交。可以看出，扎尔达里政府的反恐和外交政策较穆沙拉夫时期有几个显著亮点：重视经济发展在改善民生中的作用，更加重视依靠自身力量有效铲除恐怖主义社会根源；强调巴国在与美国进行反恐合作时的自主权；重视印巴睦邻关系，为巴国争取更加广阔的国际活动空间等。

美国方面，奥巴马总统凭借“变革”口号赢得了大选，于2009年1月20日正式宣誓就职。新成立的奥巴马政府随即着手对布什政府时期的各项战略政策进行全面修订，其安全政策也毫不例外。对国家安全政策的修订和调整的内容大致包括：主张坚决放弃布什政府时期的单边主义做法，

重视国际合作，以减少美国国际形象所受到的损害，进一步整合与提升美国国力的组成部分。具体落实到反恐策略上，则强调反恐方式多样化，积极进行政治、经济、文化、外交、军事等多重手段结合的综合性治理。

针对于布什政府未能解决的三个反恐难题：伊拉克问题久而未决，基地组织仍然活跃，巴阿边界新一轮恐怖主义活动日益猖獗。奥巴马政府经过利弊权衡，决定将反恐重点从伊拉克转移至美国真正敌人“基地组织”盘踞之地——阿富汗和巴基斯坦边界地区。在具体的打击策略上，主张利用目前恐怖主义活跃地区的多股恐怖主义势力之间的矛盾相互牵制，分化削弱其有生力量。2009年3月27日，奥巴马宣布了针对阿富汗和巴基斯坦的全面“反恐”新战略，对塔利班和“基地”组织的打击重点从阿富汗扩大到巴基斯坦，称巴部落地区是“基地”组织和塔利班策划恐怖袭击的大本营，表示要“破坏、瓦解和击溃”“基地”组织。同时，美方打算在5年内每年向巴基斯坦提供15亿美元的直接援助金，用于基础设施建设和边境经济发展。“反恐”新战略的产生，正式标志着奥巴马政府将布什时期的反恐重点由伊拉克等国家转移到巴基斯坦与阿富汗。

反恐合作之路依然荆棘密布

美巴两国各自对本国的反恐战略与具体推行策略进行系列修正与调整后，受到两国人民与国际社会的普遍欢迎，美巴双方也均期待能够在新政治格局下取得反恐合作的关键性突破。然而，大选后巴基斯坦国内政治局势持续动荡，部落地区恐怖事件仍不断发生；美国总统奥巴马在2009年1月23日下令对巴基斯坦瓦济里斯坦部落地区可疑武装分子发动无人机导弹攻击，造成至少18人丧生，该举导致巴基斯坦民众与政府的反美情绪再度高涨。国际社会由此对奥巴马政府对反恐战略的改革意图表示质疑，普遍认为奥巴马政府对于布什政府反恐遗产将“继承”甚于“改革”。因此，两国调整后的反恐策略能否实现有机结合并得到有效推行，仍难下最后定论。具体而言，两国未来的合作进程面临着以下几个关键性制约因素的影响：

1．巴基斯坦政治民主化进展缓慢

巴基斯坦政治民主化进程仍将遇到多重内外制约，无法为美巴反恐合作提供有力支撑。首先，新一届巴国政府难以改变国内政治混乱局面，国内安全依旧面临巨大威胁。例如，2008年2月巴国举行大选以来，谢里夫与巴人民党之间围绕大法官复职与旁遮普省的控制权等问题不断产生纷争。2009年2月25日，巴最高法院判定谢里夫及其弟弟沙赫巴兹谢里夫没有资格参加政府职位竞选，旁遮普省的首席部长职位不再由沙赫巴兹谢里夫担任。尽管在同年3月，被穆沙拉夫卸职的前大法官乔杜里成功恢复职位，各方纷纷称此类事件是“在建立巴基斯坦人民权力的路上的巨大进步”，但这恰恰意味着对国家司法的另一系列挑战的开端。事实证明，巴国的动荡局势给恐怖主义分子提供了趁机壮大势力的时机，由此给美国的反恐战略带来了更为复杂的实质性困难。面对纷繁复杂的巴国政治纷争局面，奥巴马政府不断警告巴国领导人，称“巴基斯坦已经严重偏离了打击塔利班和‘基地组织势力的轨道”，并以威胁口吻声称美国可能因此而推迟对巴经济援助。

其次，巴国传统的社会结构的现现代化改造仍难以实现，社会政治经济发展严重失衡。尽管近年来巴基斯坦的社会结构出现了多元化趋势，中产阶级力量也日益强大，但长期以来由封建地主阶层和以农民为主的草根阶层组成的结构不可能短期内瓦解，社会不公与贫富差距仍将无法得到缓解。不仅如此，混乱和落后的政治经济状况反而让众多草根民众开始追随伊斯兰激进分子，加入“基地”组织。有舆论讽刺性地将这种“基地”组织成员的多样化现象称为“一种巴基斯坦现象”。此外，巴国各种极其复杂的宗教、种族与家族问题相互交错，民选政府往往沦为多方利益集团追逐私利的舞台，无法为巴国人民带来真正的民主。在很长一段时间里，扎尔达里政府仍将诉诸于依赖军队处理诸多政治、经济等多方面国内难题，无法使军队在“参与政治”与“不过度干预政治”之间实现妥善平衡，政治民主化进程更加遥遥无期。

从某种程度上来说，巴基斯坦目前面临的“真正危机”来源于本国人民。自从扎尔达里政府成立以来，巴国政府不顾民意、盲目顺应奥巴马政府反恐意愿，发动了数次对塔利班分子的军事打击，这大大激化了国内民众对新政府的敌对情绪，从而进一步削弱了巴国本已摇摇欲坠的执政基础。尤其在2009年5月1日对西北边境省份等地的塔利班分子进行强硬的军事打击后，甚至有国际舆论称扎尔达里政府的反恐行为已经“危及巴基斯坦国家存亡”。巴国民众曾在穆沙拉夫离职时寄予新政府的各种美好期待，如今看来实难成为现实；在日益浓厚的不满与失望情绪下，越来越多无助的巴国民众加入了塔利班或“基地”组织的行列，从而让扎尔达里政府陷入了“越反越恐”的尴尬境地。

2．奥巴马政府反恐战略难以实现突破

奥巴马政府的新反恐战略无法摆脱“美国中心主义”症结，反恐合作的推行仍面临着诸多挑战。

首先，从方式来看，尽管奥巴马政府主张运用经济、政治、文化、军事等多种手段进行反恐综合治理，但其运用军事打击介入巴国反恐局势的可能性依然很强，这无疑是对以往布什政府运用单边主义手段进行反恐战争的另一种“延续”。早在2008年7月1日向伍德罗·威尔逊国际学者中心的专家演讲者发表演讲时就警告说，如果巴国反恐表现不能让美方满意，美国将向巴派兵，或将拒绝向巴提供数百万美元的军事援助。2009年1月，美方对巴基斯坦瓦济里斯坦部落地区进行的无人机导弹袭击，此举进一步说明，奥巴马“新政”在阿富汗和巴基斯坦问题上只是沿袭了布什政府的一贯做法。

同时，将反恐表现与经济援助进行直接捆绑的方式，也将继续成为美巴反恐的主体内容。布什政府时期的美国众议院在2007年1月通过反恐法案，明确要求将对巴援助与巴反恐成绩挂钩。2009年3月，谢里夫与人民党之间为前大法官乔杜里复职产生政治纷争之时，奥巴马政府同样以警示的口吻催促双方结束政治危机，为反恐提供一个稳定的政局，否则对其经济援助将会因此而“受到影响和威胁”。由此看来，无论是军事介入，还是粗暴而直接地将经济援助与反恐表现挂钩的方式，都将继续在奥巴马政府时期频繁使用，这无疑将导致巴国民众与政府日益上升的反美情绪再度高涨，降低双方反恐合作的效果。

其次，从指导思想上来看，奥巴马政府的反恐战略进行了一系列的改革与调整：从“单边主义”转向注重运用“多边主义”进行反恐合作，从注重运用国家的“硬实力”转向“软实力”提升美国国际形象，消除恐怖威胁等等。然而，奥巴马政府反恐新政的核心宗旨仍旧难以克服美国外交实用主义中“唯利化”的天生缺陷，并将继续坚持一切反恐行动都将以“美国中心主义”为指导原则；奥巴马政府在新时期进行反恐战争时所改变的不过是实

现美国霸权的途径，而并非其称霸全球的终极目标。此外，从国内局势来看，奥巴马政府面临着史无前例的严峻经济形势，其首要任务是早日帮助美国从经济危机的困境中摆脱出来，因而在反恐目标回到了实现持续性国家安全、防止塔利班势力扩大等更为稳健与实际的目标上来，竭力保护与维护美国也已受损的“硬实力”。

3．美巴反恐合作缺乏国际协调

美巴战略互信日益遭受侵蚀，印巴、巴阿关系持续紧张，将难以为美巴反恐合作的推行提供有效的国际协调。

在相当长时间内，美巴以经济援助与反恐合作表现直接捆绑的合作方式的调整空间非常狭小，易导致巴国政府和民众反美情绪再度高涨；巴方与武装分子之间断断续续达成的各种停火协议也不断遭致美国批评。2009年2月24日，一名塔利班指挥官宣布在史瓦特湾地区与巴军方达成停火协议，美方指责该举将“为塔利班分子赢得发展与壮大宝贵时间”。同时，扎尔达里政府声称要加强维护巴国反恐自主权，直接挑战美方主导地位；奥巴马政府也将会沿袭“9·11”以来将与伊斯兰极端主义势力展开意识形态斗争囊括在反恐战争范畴内的做法，“反恐”战略依然难以褪去“谋霸”色彩。所有这些事实无疑会大大削弱两国在反恐合作中的战略互信

另外，应注意到美巴反恐合作涉及的区域远远超出了美巴两国，需要巴基斯坦与周边国家，尤其是印度与阿富汗实现良性互动，为美巴两国提供良好地区合作氛围。“9·11"事件以来，印度在美巴反恐合作进程中一直处于颇为尴尬的境地：一方面，为了迎合美国需要，印度需要顺应美国希望印巴同时成为美国反恐国际联盟中的成员的意图，与巴努力减少矛盾、化解分歧；而另一方面，由于如克什米尔等诸多复杂的历史遗留问题没有得到妥善解决，印度无法真正地抛弃前嫌与巴言和。2008年11月26日的印度孟买发生了严重恐怖袭击事件，随后印度指责巴方纵容境内“基地”组织分子对印度实行“越界渗透”。2009年1月，就在奥巴马宣布就职之前的几个小时，印度在巴基斯坦汴京附近试射了一枚巡航导弹，印巴关系再度紧张。2009年3月，美国在阿富汗与温和塔利班分子会谈后，印度担忧：“巴在美国的反恐战略中的重要性会进一步得到加强，巴方会获得来自阿富汗的支持将印度挤出该地区。”

作为美国反恐联盟的成员，巴阿之间也一直相互充满猜疑与指责。2008年7月7日，阿富汗首都的印度驻阿大使馆外发生汽车爆炸。阿富汗内政部长发表讲话，含沙射影地暗示是巴基斯坦情报机构策划了此次恐怖事件。巴阿关系的不断恶化为塔利班分子发动边界恐怖袭击提供了时机：2009年3月15日巴基斯坦境内的塔利班组织成员放火烧毁了20辆为驻阿富汗联军运送物资的车辆。3月27日，巴阿接壤的开伯尔部落地区的清真寺发生爆炸事件，造成10人死亡。总之，无论是印巴因“克什米尔”问题长期无法实现顺利和解，还是巴阿之间因缺乏互信而矛盾重重，都是阻碍美巴反恐合作向前实现突破的重大障碍。

结束语

奥巴马政府反恐“新战略”出台，标志着美巴反恐合作进入了一个新的历史阶段。但“新战略”的成功推行，迫切需要美巴双方从观念到行动模式进行全面的调整。此战略出台后，美方立即呼吁巴阿双方为美方提供积极协助。2009年4月5日，美国国家安全委员会顾问詹姆斯琼斯将军在接受一次采访时说道：“由于巴基斯坦与阿富汗政府比我们都更加了解‘基地组织和塔利班分子，因此他们能够帮助我们更加准确地界定：在这些恐怖分子中，哪些是持有温和态度的，哪些又是愿意通过谈判参与国家政治的”；谈及奥巴马政府反恐“新战略”具备哪些新特征时，他认为是“对于南亚地区的侧重点”发生了变化。他认为：“过去的美国战略一直将阿富汗和巴基斯坦分开来对待，以后美国将会将巴阿两国联系起来考虑”。这一系列言论无疑反映出美方对未来的反恐斗争的认识有了更贴近实际的提升，在战略上更加重视多方国际协调的巨大作用。

“新战略”的出台，立即受到了扎尔达里政府的积极响应，然而国内民众对此并未表现出明显的支持态度。毫无疑问，巴基斯坦国内政党问纷乱复杂的政治纷争，令人堪忧的经济状况，会在未来相当一段时间内为极端主义势力与恐怖组织提供扩张契机。同时，新一届政府上台后，军队对巴基斯坦外交政策的控制度依然很强，且其中有相当一部分力量对逊尼派势力与吉哈德集团予以暗中支持，这些因素都会冲淡抗击恐怖势力的成效。只有当巴国各个主要政党之间平息政治斗争，严格遵循民主治理的各项原则，妥善处理军队与政府之间的关系，才能有力遏制极端势力的进一步扩大，为新一轮反恐势力提供核心支撑力量。

事实证明，与部落地区与边境省份的武装分子缔结和平协议无疑被证明是一个收效甚微的举措，甚至可以说是导致巴基斯坦国内“越反越恐”的间接因素之一。扎尔达里政府与奥巴马政府应制定长期、合理、科学的战略计划，以改善巴国(尤其是恐怖分子聚集地——部落地区和边境省份)民生状况为获得反恐战争最终胜利的着眼点。仅以扎尔达里政府重点打击的巴联邦直属部落地区(FATA)和西北边境省份(NWFP)为例，流离失所(更不用说极需食品)的平民数量就达到100万之多。这些地区不断恶化的生活状况只会为塔利班与“基地”组织增添更为丰富的储备力量。

从某种程度上来说，“扎尔达里时代”的美巴反恐合作能否成功，更多地取决于美方能否突破以往狭隘的“惟国家利益”制约，进行全面、科学、合理的反恐理念革新与战略调整。美方应深刻认识到“反恐”与“谋霸”之间战略理念的纠结只会阻碍其反恐前进步伐，加强国际责任意识，不再将所有冲突焦点与反恐难题盲目转嫁给巴基斯坦；应在客观分析巴基斯坦与阿富汗国家的经济、政治和文化发展形势与特点的基础上，充分尊重巴国人民意愿，大力协助巴国依靠本国经济发展、实现政局稳定等方式增强打击极端主义势力的核心力量；坚持以平等友好为合作准绳以增强美巴战略互信，同时协助印巴、巴阿之间双边关系实现良性发展，拓宽美巴反恐合作的国际协调网络。

综上所述，尽管美巴两国在新时期都在反恐战略和具体政策上进行了全面调整，但合作之路依然会因各种新旧问题而充满艰难险阻。毫无疑问，美巴反恐合作将会继续成为国际反恐战争的重要组成部分，且将受到越来越多的国际社会的关注。在看到两国合作打击恐怖活动的诸多战果的同时，绝不能忽略两国在新一届政府上台后进行反恐战争所面临的各种新挑战；美巴两国应在改革的同时保持冷静客观的态度，分析各种复杂的反恐局势，动员多方国际国内力量，积极增强美巴、印巴、巴阿之间，乃至整个南亚和中亚地区各国之间的战略互信，让新时期的美巴反恐合作取得突破性进展。