西安市流动人口管理经验研究

韩彦婷 王淑清

[摘要]西安市作为西北社会经济发展较快的城市之一，吸引了大量的流动人口，为城市建设提供了充足的劳动力，也为城市管理工作带来很多困难。近几年随着流动人口的不断增加，西安市在流动人口管理方面也积累了一些成功的经验，但仍存在着不足，本文就此提出了相关的对策、建议。

[关键词]流动人口；管理；西安市

[中图分类号]C924.24[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0074－02

一、西安市流动人口现状

近年来，随着户籍制度的改革和城市化进程的加快，人口迁移变得越加频繁，西安市作为陕西省乃至整个西北经济文化发展的中心城市，吸引了大量的外来人口。2009年。由于受金融危机的影响，许多沿海城市的打工族逐渐向受经济影响较小的内陆城市回流，西安市流动人口数量激增。据统计，截至2009年4月，西安市已有流动人口2861727人，并呈现出以下几大特征：

(一)流动人口规模大、迁移总量呈上升趋势

据第五次人口普查资料显示，从陕西全省流动人口情况看，西安市是迁移人口数最多的城市，截至2000年11月1日零时，共有85.56万人，占全省迁入量的36.3％。另据调查显示，2001年西安市共有流动人口440464人，2005年为784077人，2008年1月全市统计流动人口1216460人，但2009年4月就上升到了2861727人，可见上升趋势之快。

(二)流动人口进城的原因大多是为了改善经济状况

中国在第5次人口普查中，将人口迁移原因分为9种，即务工经商、工作调动、分配录用、学习培训、拆迁搬家、婚姻迁入、随迁家屬、投亲靠友及其他。笔者结合西安市特点，根据西安市公安局统计的数据分类，将流动人口进城原因分为以下10种即务工、经商、务农、服务、借读培训、治病、保姆、投亲靠友、旅游及其他。在对流动人口进城原因的调查中显示，有56.7％的外来人口是因务工、经商等经济原因来到西安，19.6％的外来人口因借读培训来到西安。可见，流动人口进城的原因绝大多数是为了寻求经济状况的改善。

(三)流动人口大多分布在市区

西安市辖9区4县，据统计，截止2008年6月，西安市共有流动人口1244977人，其中有1216460人分布在市辖的9个区中，占流动人口总数的97.7％，另有28499人分布在市辖的4个县中，占流动人口总数的2.3％，这表明流动人口进入城市后具有很强的选择性，主要选择在接近自己心理预期的市区居住和发展。

二、西安市流动人口管理经验

(一)管理格局

目前西安市流动人口管理已形成以政府管理为主体，由各相关部门相配合的管理模式。市公安机关是本市流动人口的主管机关，设有暂住人口管理科，西安市雁塔、碑林、莲湖、灞桥、新城、未央六区的分局下设暂住人口管理大队，市计划生育委员会设有流动人口管理处，主要针对流动人口中的育龄妇女进行计划生育控制管理。公安派出所负责本辖区的暂住人口登记、发证及日常管理工作。劳动保障，工商、教育、民政、建设、房产、商贸等行政管理部门按照职责分工，配合公安部门做好流动人口的管理工作。乡(镇)人民政府、街道办事处和社区居民委员会、村民委员会协助公安机关做好流动人口的日常管理工作。管理形式实行层级管理，这种管理模式的管理内涵已从单纯的治安防治延伸到社会保障、医疗卫生、计划生育、劳动就业等多个领域。

(二)相关政策

为加强流动人口管理，保障流动人口的合法权益，维护社会秩序，根据国家有关法律法规规定，西安市结合本市实际，于2001年制定《西安市暂住人口管理条例》，并分别于2002年、2003年进行两次修正。条例除规定了办证、登记工作外，更加注重流动人口的管理服务与权益保障工作。明确提出禁止侮辱、歧视流动人口。放宽办理常住户口的限制，规定凡来西安市投资办企业或购房居住的流动人口，只要符合本市人民政府有关规定，即可办理常住户口。领取暂住证并有稳定职业的流动人员子女在入托、入学等方面享有与常住人口同等待遇。在用工方面，规定用人单位和个人按照有关法律法规规定，与雇佣的流动人口签订劳动合同，提供必要的工作和生活条件，保障流动人口的劳动报酬和休息的权利。流动人口因公发生伤亡事故，用人单位和个人应当及时组织救治，妥善处理。这些规定有效的保障流动人口的合法权益，突显以人为本的理念。

(三)管理中存在的问题

流动人口的管理工作是一项涉及多部门的复杂社会工作，西安市在这方面取得了一定的成效，但也存在一些问题。

1各部门协调配合能力弱

虽然《西安市暂住人口管理条例》要求各部门配合公安机关进行流动人口管理，但并未明确各部门具体职责。在开展工作中，没有形成真正意义上统一的流动人口管理机构。部门之间缺乏统一领导，各自为政，协调性差，各单位受其利益因素影响，互相推诿，对流动人口管理工作不积极，部门之间信息交流不畅通，以至于流动人口的数据统计相差较大，难以形成各部门齐抓共管，相互协调配合的局面。

2出租房屋的相关法规支撑力度不够

目前，西安市在流动人口管理中主要采用“以房管人”的管理模式。但对于出租房屋管理的相关政策还仅仅只停留在规定、条例方面，没有形成相应的法规，也缺乏相关的法律支持，造成管理力度不够。同时，房屋租赁过程中仅要求流动人口与房东签订房屋租赁责任书，由房东对房客进行监督管理，缺乏必要的惩罚措施。因而在现实中，房东受利益驱使，往往会与房客达成隐性协议，向主管部门隐瞒或谎报流动人口信息。影响流动人口统计工作。

3社会保障制度不完善

长期以来，相关部门往往忽视流动人口所带来的积极效应，更多关注其负面影响，现实中对流动人口歧视、侮辱以及流动人口在就业、住房、医疗、教育等方面的不公平待遇仍然存在。大多流动人口进入城市除寻求更多的经济收益外还有诸多需求，如受教育、就业培训等，而这些需求在生活中难以得到满足，流动人口往往采取忍让、被动接受的态度。流动人口大多居住的环境比较差，物质精神生活层面处于社会底层，社会权益无法得到保障。再加上社会对于流动人口的认可度较低，进而造成极大的心理落差感极易导致极端行为的发生，从而引发犯罪。流动人口犯罪率一直居高不下，与这些社会因素有很大的关系。这些都会给社会带来许多负面影响，影响社会稳定与和谐。

三、对西安市流动人口管理工作的对策、建议

1领导重视、多方协调、建立合理的工作机制

流动人口管理是一项艰巨、重大的任务，特别是对于西安市这样的人口大市，八百多万的总人口中就有二百八十多万的流动人口，对于城市的影响不容忽视。因此，相关领导必须予以重视，并将流动人口管理列入全市管理工作的重要事项中。西安市应在全市设立统一的流动人口管理部门，负责统一领导和组织协调全市流动人口管理工作，并定期召开流动人口管理工作会议。召集相关机构共同学习先进经验、交流工作中的问题、相关经验和信息，以商讨改进的方法。

2完着房屋租赁制度，加强流动人口管理

流动人口管理工作难，一个重要原因就是由于流动人口居无定所，流动性太大。因而，要实行“以房管人”的管理模式，就必须健全房屋租赁的管理制度，加强相关规定的法律约束力，不应把某些政策仅停留在口头协议的层面上。特别是政府部门应联合房管、物业等部门出台有关房屋租赁的法规和政策，统一规范房屋租赁市场的秩序，加强管理，并对于违规出租的房主给予一定程度的惩罚，例如交付罚金，或暂停其半年或一年的房屋出租权等。避免因房屋租赁市场的无序和违规操作为流动人口管理工作带来不便和困难，保证流动人口登记、管理工作的顺利、有效进行。

3建立健全社会保障制度，保证流动人口生活安定

流动人口在进入城市后，往往会感到缺乏社会归属感和融入社会困难等问题，而这些与社会保障制度的健全与否有着极为密切的关系。因此，西安市应在现有的基础上，扩大社会保障制度的覆盖面，尽快实现流动人口的同城待遇。具体而言，要完善进城务工人员的工伤、医疗保障制度。使进城务工人员能够安心工作、积极参与城市建设。要尽快出台相关的保障制度以保障那些生活条件较差的流动人口。同时，也需要为流动人口建立社会宣泄机制，缓解其心理压力，以避免流动人口因对社会和城市机制不满而引发犯罪，使其能够真正融入城市社会，实现整个城市的和谐与稳定。

[责任编辑：李允光]