试论政府在促进初次分配公平中的作用

李菊英

[摘要]初次分配不公是当前比较突出的一个问题，它不但使居民收入差距过大，而且也极大地制约了我国经济的发展。由于我国还处于转型期，经济体制扣政治体制都不尽完善，而劳动力市场供大于求的状况将长期存在，所以，仅凭市场机制，是无法保证初次分配的公平的。因此。只有政府强有力的介入，才有可能实现初次分配的公平。

[关键词]政府；初次分配；公平；深化改革；制度建设

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0046－03

当前，内需不足已经成为制约我国经济发展的主要因素，所以保增长的关键是扩大内需。内需不足有多方面的原因，其中有一个很重要的原因是分配格局不合理，居民收入差距过大。国民收入分配有两个层次：初次分配和再分配，在整个国民收入分配中，初次分配的数额要比二次分配大得多，涉及的面也广得多，所以初次分配是基础性的分配。大量的事实说明，造成目前居民收入差距过大的主要原因是初次分配不合理，不公平。所以，要缩小居民收入差距，要扩大内需，就必须促进初次分配的公平。

初次分配是在企业内部进行的分配，所以有人据此认为，在初次分配领域，政府的作用是很有限的。笔者认为，这种观点是有失偏颇的。我国跟成熟的市场经济国家不同，正处于转型期，经济体制和政治体制还不完善，垄断、腐败现象普遍存在。一些必要的制度安排还没有建立，一些法律法规还没有得到有力地执行，一些相关的政策还不尽合理。可以说，正是这些因素，才导致了初次分配的不公，进而导致居民收入差距过大。而这些问题的解决，都有赖于政府的积极作为。所以，要实现初次分配的公平，政府必须充分发挥作用。

一、合理确定国家在初次分配中的份额

在市场经济条件下，国民收入首先要在国家、企业和个人三者之间进行分配，这三者的分配比例将对国民收入的分配格局产生重要的影响。国家发改委公布的“中国居民收入分配年度报告[2006]”指出：自上世纪九十年代以来，我国国民收入分配出现了向政府和企业倾斜的现象，政府可支配收入占国民可支配收入的比重不断上升；企业可支配收入占国民可支配收入的比重在波动中上升；而与此同时，居民可支配收入占国民可支配收入的比重持续下降。统计数据显示，近几年，我国居民最终实际可支配收入占GDP比重急剧下降，从1999年的63.34％下降为2005年的49.55％，七年下降达13v79个百分点，一年平均下降高达2个百分点。与此同时，政府财政收入占GDP比重不断上升，从2001年的14.9％上升到2005年的17.3％，五年内上升了2.4个百分点。此外，以土地出让金为代表的地方政府的制度外收入急剧膨胀，国土资源部的数据显示，2004年全国土地出让金高达5894.14亿元，2006年第一季度，全国土地出让金总额更是达到了3000亿元左右。另外，政府还有行政事业性收费等其他收入，如果把这些统统计算在内，政府在国民收入中所占比重会更大。与此同时，企业可支配收入占国民可支配收入的比重也在上升。中国社科院2008年发布的社会蓝皮书显示，资本回报占国民收入的比重节节上扬，从以前的20％提高到2006年的30.6％。在这样的情况下，居民可支配收入占国民可支配收入的比重持续下降是必然的。而根据世界各国的发展经验，当人均GDP超过1000美元之后，居民可支配收入占国民可支配收入的比重通常应该是上升的，而我国则不升反降。

可见，要实现初次分配的公平，不能只考虑劳资双方。还必须把国家纳入其中一起考虑。因为在国家取得初次分配很大份额的情况下，如果只让劳资双方去协商，而国家的份额不作调整，那么这种协商的空间是很有限的。因为资本的本性是赢利，市场竞争决定了企业毛利的平均水平，而现在资本正处于强势地位，这就决定了把初次分配公平的希望完全寄托在资本的让利上是不现实的。所以，政府只有凋整自己在初次分配中的份额，实现初次分配的公平才有了前提和基础。因此，政府现在应该做的就是科学测算和合理确定国家在初次分配中应得的份额，为劳资双方的公平分配创造条件。

二、深化垄断行业改革，创造公平的竞争机会

初次分配不公的一个重要表现是垄断行业的职工收入过高。劳动和社会保障部的调查数据表明，电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工近年来的平均工资是其他行业的2～3倍，如果再加上工资外收入和福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍之间。石油、石化冶金、通讯、煤炭、交通和电力系统的职工人数占全国职工总人数的8％，但其2005年的职工工资总额却占全国职工工资总额的50％。不仅如此，垄断企业内部薪酬水平的差距也在不断扩大。2005年发布的一项有关中央企业负责人薪酬的调查显示，地产和轻工行业高管的平均年薪是其职工平均工资的27.6倍和23.6倍，而石油、电力、交通、通讯等垄断性行业的这个值接近14倍。可见，垄断一方面导致了垄断行业职工收入水平总体偏高，另一方面导致了垄断企业内部薪酬水平差距的扩大，即形成了所谓的收入分配的“双重失衡”。这种失衡不仅导致初次分配不公，居民收入差距扩大，而且也使人们产生了不公平的心理，因为垄断行业的这种高收入不是凭经营能力得来的，而主要是凭借国家给予的资源优势和制度壁垒优势得来的。

要消除这种分配不公，最根本的途径是深化改革，打破垄断，为企业创造公平的竞争机会。具体说来：一要深化改革。我国的行业垄断现象，不是市场竞争的结果，而是在计划经济下形成的。因此破除垄断必须从体制上人手。比如实行政企分开、政资分开，建立真正意义上的现代企业制度。二要引入竞争机制。破除垄断的突破口是引入竞争机制，虽然政府在2005年颁布了“非公经济36条”，但是更多的还是作为指导性的原则。有资料显示，在广东省，国有经济可进入80多个行业，而非公经济中的外资可进入60多个，内资非公企业仅能进入40多个。在经济发达的广东尚且如此，其他地方更是可想而知。因此，现在要真正按照“非公经济36条”规定和“十一五”规划的要求，最大限度地开放市场，让有条件的各种所有制企业参与竞争。三要建立公开透明、监管有力的垄断行业监管制度。对某些在一定时期必须保留垄断经营权的行业，其产品价格、收入分配、薪酬标准等均应纳入国家监管部门的监管，防止本应归全体公民所有的利润转化成小集团或个别人的利益。要建立和完善对垄断企业的收益金制度和上缴利润制度，利润上缴的比例应逐步提高。

三、深化经濟体制和行政管理体制改革，完善对公权的监督制约机制

初次分配不公，收入差距扩大，还有一个很重要的原因就是腐败，即权钱交易。改革开放30年，我国已经基本建立起了社会主义市场经济体制的基本框架，商晶市场已经形成。但不可否认的是，我国的市场经济体制还很不完善，突

出的表现是生产要素市场改革滞后，严格意义上的生产要素市场尚未真正形成，市场机制在要素市场上远未有效地发挥作用，政府在很大程度上主导、支配着资源配置的方向和过程。资本市场、土地市场、劳动力市场，都是如此。与此同时，我国的政治体制改革也严重滞后，政府职能还没有转变到位，对权力运行的监督和制约机制还很不完善。这两者的结合，就为一部分掌握公权的人进行权钱交易提供了条件。于是在各种活动中，如金融贷款、土地使用权的出让、企业的产权交易、行政许可和审批等方面，一些公职人员利用手中的权力通过“设租”“寻租”而获得高收入，在短时间内聚集了大量的财富，从而快速地拉大了居民的收入差距，也导致了初次分配的不公。中国经济体制改革研究会公共政策研究中心课题组在~46000亿：新双轨制下的灰色收入》一文中指出，过去几年中收入增长最快的都是与权力相关的群体，如果把权力作为中心，那么中国的收入分配实际上形成一个“怪圈”——离权力越近的阶层收入增长越快，离权力越远的群体收入增长越慢。权力及其接近群体的收入增长过快才真正是中国收入差距扩大最主要的因素，同时也是老百姓最不能容忍的因素。据他们测算，如果没有新双轨制，那么中国2004年的基尼系数为0.3797，大致还处于国际警戒线之内，但是腐败和管制迅速使得基尼系数上升为0.4650。可见，要缩小居民收入差距，解决初次分配不公，就必须深化改革，一方面要继续推进市场化改革，让市场在资源配置中真正发挥作用；另一方面要强化对政府权力的制约和监督，构建完善的公权监督制约机制，从而为铲除腐败奠定体制基础。具体说来：

第一，要深化经济体制改革，特别是要加快生产要素市场化步伐，真正使市场在资源配置中起基础性作用。一要继续发展土地市场。改进和完善政府管理土地市场的方式，建立市场化的土地交易定价机制，经营性土地使用权一律通过招标拍卖挂牌出让，由市场确定土地使用者和土地转让价格，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。二要大力发展资本市场。建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。加强市场的基础性制度建设，从根本上解决资本市场与市场需求及国民经济不相适应的矛盾。推进风险投资和创业板市场建设，规范和发展主板市场，积极拓展债券市场，扩大直接融资。三要积极发展劳动力市场。重点是建立健全市场化的用工机制，合理引导劳动力流向，消除各种阻碍劳动力合理流动的不合理制度，创造平等竞争的就业环境，建立多样化劳动就业和专业技能培育的社会服务体系。

第二，要深化行政管理体制改革，使政府行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。一要按照建立有限政府的理念，进一步转变政府职能。政府要从全能政府转变为有限政府，要有所为，有所不为，该管的事管住管好，不该管的要放开。在处理政府和市场的关系方面，要大力推行以市场为导向的改革，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，凡由市场调节的事务，政府可以少管或不管；在处理政府与社会的关系方面，要变传统的单纯控制取向为服务取向，充分发挥各种社会中介组织的作用，形成政府与社会的共同治理结构。二要强化责任，加强监督。首先，要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，做到有责必问，有错必究，努力建设责任政府。其次，进一步加强对行政权力的监督，包括加强人大监督、政协民主监督和司法监督，强化社会监督，高度重视舆论监督，加强政府内部的专门监督。通过建立职责明确、结构合理、运行有序、运转高效的行政监督体系，将行政权力运行的每一个部位、每一个环节都置于有效的监督之下，使人民赋予的权力真正为人民谋利益。

四、加强制度建设，建立有效的劳资平衡机制

实行按要素分配是社会主义市场经济的客觀要求。在这种分配方式下，要求资本所有者和劳动者按照各自在生产中所作贡献的大小进行个人收入的分配。但是，长期以来，我国劳动力资源充沛，处于严重过剩状态，劳动力市场长期由买方主导，而资本相对比较稀缺，这就形成了资本的强势和劳动力的弱势，导致我国劳动力价格长期处于扭曲的低水乎状态，资本侵蚀劳动的现象非常严重。首先，劳动所得占GDP的比重越来越低，而资本所得占GDP的比重则越来越高。中国社会科学院工业经济所编写的2007年企业蓝皮书《中国企业竞争力报告(2007)一盈利能力和竞争力》指出：1990年至2005年，劳动者报酬占GDP的比例下降了12％，从53.4％下降为41.4％，而同期营业余额占GDP的比例从21％增加到29.6％。可以说，企业利润的大幅增加相当程度上是以职工低收入为代价的。2007年，劳动者报酬占GDP的比例更是下降为39.7％。而这个比例，发达国家都在50％～60％之间，有的甚至达到65％，美国是58％。其次，普通劳动者的收入一直偏低。据全国总工会2005年对10个省20个城市的万名职工的调查，在2002～2004年问，职工工资低于当地社会平均工资的人数占81.8％，低于社会平均工资一半的人数占34.2％，低于最低工资标准的人数占12.7％。2006年底，上海市对100家国企、1000名一线职工进行抽样调查，结果显示，有42.5％的职工从2003年起就没有加过工资。企业普遍缺乏正常的工资增长机制。处于城市“二等公民”地位的农民工，劳动力价格被低估的状况更为严重。据国家统计局的调查，主要在私营企业打工的农民工，劳动时间周平均为56.17小时，比规定的劳动时间多出40％，小时工资仅相当于全国平均工资的40％，国企职工工资的30％多。珠三角地区农民工月平均工资仅为600元左右，十几年几乎没有增长，这样的工资水平，养家糊口都困难，更别说什么教育、娱乐支出了。劳动力价格被严重低估，不仅导致了初次分配不公，居民收入差距扩大，而且也使我国消费需求长期不足，影响了经济的发展。

现在，我国劳动力的供求依然失衡，供给仍然大于需求，而劳动者的组织化程度又非常低下，由于种种原因，工会还无法充分发挥作用，在这样的条件之下，只有政府的强有力介入，才能增加劳动者的筹码，也才有可能扭转劳动力价格被低估的局面。为此，政府应该加强相关的制度建设。为提高劳动报酬在GDP中的比重提供坚实的基础。具体是：

第一，要建立和推进工资集体协商制度。工资集体协商制是市场经济条件下通行的符合市场经济规律的一种工资决定形式，上世纪九十年代全国总工会就开始推广工资集体协商制，但执行的效果并不理想。原因有两个方面，一是有关的法律条款还不太具体、不太明确。我国《劳动法》只对集体谈判作了原则性规定，《劳动合同法》所涵盖的工资集体协商选择性条款也只是初步意义上的。一些重要的内容需要强化和明确。二是能代表劳方的协商主体严重缺位。国有企业工会只是企业的“职能部门”，难以真正代表职工的利益；非国有企业工会组织不健全或者没有工会，行业工会也基本没有建立，因此，无法开展集体协商。所以，当务之急，一方面要对相关的法律条款进行完善，另一方面要加强工会组织建设，使工会能真正代表工人的利益。

第二，要建立和完善最低工资制度。最低工资制度是市场经济国家普遍采用的收入分配政策，其目的就是为实现初次分配的公平，使劳动者能够通过诚实合法劳动达到最低生活水平，减少救济规模。在我国，目前还没有全国性的最低工资法，仅有部分地方政府推出的最低工资标准，不仅各地区存在较大差异，而且也没有得到很好地贯彻执行。我国劳动力市场供大于求的状况将长期存在，特别是劳动密集型行业，这种状况更严重。如果仅凭市场机制调节，工人待遇将长期得不到保障，因此需要政府通过建立最低工资法进行强制干预，这是保障工人工资稳定增长的最有效手段。所以，要尽快出台全国性的最低工资法，而且最低工资标准应该是动态的，应该随着企业效益的增长和当地生活水平的提高而逐步提高。因此，要同时制定最低工资评价体系，对提高幅度作一个客观的评估，从而使最低工资的调整建立在科学合理的基础上。

第三，要建立健全工资保证金制度。为了避免发生企业拖欠职工工资的情况。有必要建立预防机制，即工资保证金制度。目前有的行业已经实行这种制度。还有的地方建立了工资保障基金制度，就是由各企业拿出一些钱作为工资保障基金，如果有企业拖欠工资或老板逃逸的情况发生，那么就由工资保障基金先垫付，让工人拿到工资，然后由企业偿还或拍卖老板逃逸的企业资产，补上保障基金。

[责任编辑：李晓丽]