试论服务型政府建设的选择路径

吕 欧

[摘要]建设服务型政府的必然要求是，切实从传统的以物为本的管理思想转到以人为本的管理理念上来；从以政府为本的管理思想转到以民为本的管理理念上来。重点在服务职能上关注民生的重大问题，在社会保障、劳动就业、公共卫生、教育公平等方面加大投入和服务力度。构建政府市场化服务、公共服务、政府间合作、绩效评估、信息制度建设等方面的服务机制。

[关键词]服务型政府管理理念；民生；构建服务型政府机制

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0040－03

近年来，适应我国社会主义现代化和社会发展的需要，我国理论界借鉴西方国家提出的建立顾客想到的公共服务的公共部门的观点，即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织这一理论，提出了在我国建设服务政府的管理理念。这一新型的管理理念一经提出，就引起了理论界和社会的广泛关注，特别是党和政府的高度重视。党的十七大报告首次提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”要求，国务院总理温家宝在第十一次全国人大一次会议上作政府工作报告时也再次强调：健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府。在这一思想的指导下，我国地方政府加快了建设服务型政府的步伐，制定了服务型政府建设的具体目标，成立了专门的领导小组，服务型政府建设取得了很大成绩，如在全国掀起的以清理和减少行政审批为重点的政府改革热潮等为重点的服务型政府建设。

服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。从传统“管制型”政府到现代服务型政府的转变是政府的一次革命性变革。建设服务型政府，需要政府树立全新的行政管理理念，在加强和改善经济宏观调控、市场监管的同时，注重社会管理和公共服务，健全管理机制，更好地发挥服务型政府在公共管理过程中的作用。

一、政府的服务理念路径

行政管理理念是政府行政活动的先导，是行为转变的前提。建设服务型政府，首要的任务是更新行政管理理念，从传统的行政命令型、强制执行型政府向具有现代管理理念的服务型政府转变。

服务型政府的管理理念就是按照科学发展观的要求，切实实现传统的以物为本的管理思想转到以人为本的管理理念上来；从以政府为本的管理思想转到以民为本的管理理念上来。勿庸讳言，改革开放30年来，我国社会主义市场经济体制的初步建立，实现了经济的跨越式、超常规的发展。但我们没有摆脱把单纯追求经济增长，单纯追求物质财富作为解决所有问题的根本途径这样一种模式。结果所显现的弊端和问题是发展的不均衡，片面追求经济利益，把人的发展、社会改革和社会发展问题摒弃在政府的视线之外，人成为经济发展的附属物。

同样，我们的政府是在计划经济基础上产生的政府，尽管经历改革开放30年的历史变迁，但是，典型的以政府为本的行政模式没有多少根本性的改变。就是政府作为管理的主体，始终处于管理的核心位置；公民作为管理的客体始终处于管理的支配位置。政府强调对社会、政治、经济的调控功能，通过现代传媒把触角延到各个领域；而公民面对政府庞大的管理机器，无从对政府施加任何影响，也无公民权利可言。因此，要建设服务型政府，就必须打破长期以来形成的“以物为本”“以政府为本”的思想观念，建立符合现代要求的“以人为本”“以民为本”的科学发展观、时代观。

1树立以人为本的科学发展观。政府的规划、管理必须充分考虑人的需求，把人的利益、愿望和要求作为统筹规划、科学安排、加强管理的重中之重。强调人在社会发展中的主体和核心地位，注重最广大人民群众的根本利益，注重人的全面发展，并把人的发展的实现程度作为评价社会进步和政府政绩的根本标准。

2树立以民为本的指导思想。政府在制定政策、指挥协调、规划管理等方面必须摒弃本位理念，充分发挥社会公共事务的服务性功能，强调以管理客体为中心，以公民为主体的意识。同时必须切实保障公民的根本权利和利益，一切管理活动都必须无条件地围绕保护公民的权利和利益来进行。要把最广大人民群众的利益和诉求作为政府管理意志的根本体现，作为政府职能发挥作用的根本体现，真正做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。

3确立公共服务指导思想。充分发挥政府的作用和职能，把公共利益作为整个社会的主导目标，把公众的诉求当做政府服务人民的第一要务。充分发挥市场在资源配制中的基础性作用，努力推进教育、卫生、科技、文化事业改革。要为公众提供一个公正、公开、公平的社会平台，通过政府平台充分表达公众的公共利益追求。

二、政府的公共服务职能路径

建设服务型政府，必须坚持科学发展观，在保增长、保稳定、保民生方面进行科学决策。贯彻落实胡锦涛在中共中央第四次集体学习重要讲话精神：“把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”实现“让全体人民共享改革和建设成果”的美好愿望，我认为，首先要解决两个方面的问题。一是方针政策的调整向有利于民生倾斜。各级政府在制定政策、统筹规划、社会政治经济发展决策上必须对公共服务结构做出重大调整，把提供基本公共服務作为政府的主要工作任务和发展目标。二是加快由投资型财政向公共服务型财政的转变，从根本上改变现行财政体制存在着功能上的错位和缺陷问题，改变多年来将财政资金过多地运用在国有企业形成国有资产以及过多地投资于基础领域和竞争性行业方面的问题。把资金分配的重点由传统的经济建设领域迅速转向基本服务领域，由经济建设服务型公共财政转向社会服务型财政。其公共服务的战略重点在于解决效率与公平问题，广大群众最关心最盼望解决的民生问题，弱势群体的生活出路问题，实现社会公平的最大化，公共性产品供应的最大化，社会福利的最大化，群众满意的最大化。

1重点解决困难群体的社会保障问题。近年来，我国的社会保障工作取得了很大成就，但我国的保障制度还很不完善，边缘的、弱势的社会群体社会保障问题还没有从根本上得到解决。据中国社会科学院发布的2007年社会保障绿皮书指出：2006年“社会保障”首次取代“下岗就业”问题，成为我国城市居民关注的首要社会问题。2007中国东北地区发展报告指出：“东北地区社会保障体系建设虽然取得了明显成绩，但在很多方面还显得不够完善：养老保险制度不统一，成为引发社会不稳定的一个因素；基本医疗保险制度及配套措施不到位，困难群体的医疗保障，特别是关闭破产企业退休人员医疗保险资金来源问题还没有得到妥善解决；社会救助体系不健全，进城就业的农民工，转移就业的农民，被征地农民的社会保障问题越来越突出。”据2007年

有关资料统计，我国覆盖面最大的基本养老保险制度，参加该制度的养老保险职工人数不到2亿人，相对于2.8亿城镇从业人员、4.2亿第二产业和第三产业从业人员以及7.6亿全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面分别只有70％、45％和25％左右。而占我国劳动力绝大多数的农民工、乡镇企业工人和农民基本上没有社会保险。因此，必须在现有条件下，逐步提高我国社会保障的服务水平，扩大社会保障的覆盖面，将各种所有制职工逐步纳入基本社会保险范围，逐步提高城市居民最低生活保障标准。深入进行医疗保险改革，建立进城农民工、被征用土地的农民以及农转非人口的养老保险制度，从根本上解决弱势群体的养老保险问题。

2重点解决充分就业问题。我国就业形势一直十分严峻，据人力资源和社会保障部的统计，2009年上半年，虽然全国就业岗位数量有所回升，但二季度登记失业率仍维持在高位。统计显示，一季度登记失业率为4.3％，比去年年底上升了0.1个百分点，失业人员也由去年年底的886万人上升到915万人。二季度失业率并未增长，失业率仍保持在4.3％，为三年来的最高点。正如人保部副部长就业促进司副司长王亚栋所说；“现在中国的就业形势仍然非常严峻，就业工作任务压力非常大。”这种情况，已经构成了促进社会公平、构建和谐社会的最大障碍之一。因此，各级政府必须把解决就业问题作为保稳定、促发展、保民生的大事抓紧抓好，不管任务多么繁重和艰巨，作为民生之本，政府也要把更多的精力放在改善创业环境和增加就业岗位上。一是要把发展经济放在突出位置，加大招商引资力度，通过有效的投资发展生产，扩大再就业；二是政府要全力支持中小企业、民营企业、服务产业、文化产业的发展，在投资环境、鼓励政策和措施、信贷支持、税收减免等方面给予扶持；三是加强就业服务、培训和指导，统筹新增劳动力、高校毕业生、复员退伍军人和农村富余劳动力的就业工作。

3重点解决公共卫生建设问题。公共卫生建设问题，关系人的生命健康和人的生命安全，责任重于泰山。各级党和政府，都必须把公共卫生建设放在重要和突出位置，提高卫生服务水平，防范突发公共卫生事件的发生。从我国的实际情况看，由于长期对公共卫生建设认识上的缺失，财政投入不足，欠帐很多，目前我国公共卫生研究和管理体系与国际水平存在相当大的差距。还由于我国东西部地区经济社会发展不平衡，公共卫生服务水平差异十分明显，经济原因导致的贫与病在某些地区有加剧趋势。面对这一形势，各级政府要增强责任感和紧迫感，统筹经济社会发展，特别抓好公共卫生建设，促进社会和谐，造福人民群众。一是要加强同地方经济社会发展相适应的公共卫生保障体系建设；二是加强疾病控制与防范的公共卫生服务体系建设，健全城乡基层医疗卫生服务体系，完善基层医疗卫生机构的服务功能。包括计划、防疫、大规模防治传染病、疾病检查、重大疾病的控制等；三是加强公共卫生突发事件的防范体系建设，建立和完善公共卫生事件的应急处理机制，公共卫生信息系统和预测、预报、预警报告机制，快速、敏捷、准确、有效的传染病防控系统；四是加强公共卫生健康保健营养知识的普及与信息传播；五是加强以素质培养为主线，建设适应新时期公共卫生工作的人才队伍。

4重点解决公平教育问题。实现公平教育，是人权保障的一个重要方面。胡锦涛同志在全国优秀教师代表座谈会上指出：“要把促进教育公平作为国家基本教育政策，统筹城乡、区域教育，统筹各级各类教育，统筹教育发展的规模、结构、质量，认真研究解决教育改革发展中的重大问题，不断满足人民日益增长的教育需求。”这是中国教育的正确发展方向。中国教育改革30年的发展，取得的成绩是主要的、不容否定的，但实事求是地说，我们的教育仍然残留计划经济体制的安排落后于经济体制改革的现象，没有形成与就业结构调整相适应的人才培养体系。教育体制存在不公平问题，如：城乡教育“两级分化”问题；择校现象滋生的腐败；乱收费高额回扣问题；钱学交易等等。教育不公平问题已经严重影响到群众对政府形象的审视，影响到整个社会的和谐健康发展进程，同样必须引起政府的高度重视。特别是农村义务教育，城市农民工子女人学难问题，城市困难群体子女继续教育等问题都必须从保稳定、保民生和社会主义和谐社会建设的高度认真加以，研究落实。

三、政府的服务机制路径

1构建以市场经济为导向的市场化服务机制。在市场经济条件下，政府的服务职能必须在以下几个方面发生转变：一是在经济调节上，由政府主导经济型经济向市场主导型经济转变，充分发挥政府的调节职能；二是在市场监管上，由直接管理向监管转变，充分发挥政府的监管职能；三是在社会管理上，由管理向治理转变，充分发挥治理功能；四是在公共服务上，由以经济性公共服务为主向社会性服务为主转变，充分发挥政府的公共服务职能。同时，适应市场经济的发展变化，还必须通过引入市场竞争来提高政府服务的效能。如：在公共工程建设领域。凡是属于经营性或竞争性的项目，应当通过公共招标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制。这是市场经济必然要求，也是新型政府、服务型政府的必然选择。

2构建以公共需求为导向的公共服务供给机制。就是说政府所提供的服务应该以公众的社会需求为导向。公众需要怎样的服务，政府就提供怎样的服务，服务方式和服务内容都应由公众决定。因此，公共服务型政府既不是简单地强调服务态度的转变，也不仅仅是把政府的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。其主要职能一是提供制度供给服务；为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式，如法律、政治、财产权、社会保障制度等等；二是提供良好的公共政策服务，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策；三是提供公共产品，方便公众的工作与生活，改善群众的生活质量，为社会提供良好、完善的公共卫生设施，改善和美化生活环境；四是提供公共服务，要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务。

3构建以政府间合作协作为导向的需求机制。建设服务型政府，必须理顺政府间的合作关系，建立政府问相互沟通、相互交流、共同为公共服务的合作机制。一是调整纵向间政府间的合作关系。在中央和地方的关系上，既强调维护中央的权威，又强调调动地方的积极性为原则，实现中央和地方的双向合作和双向制衡；二是调整横向政府间的合作关系。在充分尊重各级政府和政府部门不同利益的基础上，通过协商和谈判解决公共服务的提供和利益分享問题，解决公共服务供给不足或不均衡问题，一方面保证为公众和社会提供充足的公共产品，另一方面实现政府间合作的双赢。

4构建以公共服务为导向的政府绩效评估机制。改革开放三十年来，我们强调的是以GDP为取向评价政府和官员的业绩，因此导致了我国当前部分经济社会矛盾。目前我们正在按照科学发展观要求，纠正以GDP为取向的政府业绩评价体系，改变那种见物而不见人的片面发展观，这为建设公共服务型政府打开了理论之门。因此，我们要在科学发展观的指导下，一是尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，坚持以人为本，将政府职能切实转变为为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能；二是建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任；三是建立比较完善的以公众评价为标准的业绩评估机制，实施一整套的检查、考核、评估、奖惩措施，完善公共服务标准和服务功能，保证政府的公共服务质量和水平，让广大人民群众满意。

5构建以信息公开为导向的制度建设机制。公民的知情权与政府信息公开化，是公民管理国家事务的基础。也是公民参与国家事务，实施人民当家作主的可靠保证。对于杜绝政府官员在公共事务中的暗箱操作以及可能的营私舞弊行为，加强公民对政府的监督有不可替代的重要作用。因此，各级政府一要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的法律政策听证制度。从根本上解决公民知情权、公民参与国家事务管理权权力与义务不对称问题。二是加快有关政务、政情公开的相关立法，将公民的知情权和政府信息公开化赋予根本大法的权力。

[责任编辑：李晓丽]