建立和完善中国特色社会主义行政管理体制

朱绍学　义升

摘 要： 本文以改革开放30年来行政管理体制改革发展为脉络，通过30年历程的回顾，探讨在改革发展不同阶段，行政管理体制的侧重点有何不同，并对如何在新形势下继续推进行政管理体制改革，进行了积极有益的探索。

关键词： 中国特色社会主义行政管理体制 历程 进展 改革

改革开放以来，为保障和促进社会主义现代化建设事业发展，我国的行政管理体制改革不断推进，走过了很不寻常的30年。党的十七届二中全会站在新的历史起点上，提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标。

一、行政管理体制改革发展的历程

在改革开放30周年之际，认真回顾我国行政管理体制改革的历程，对于我们坚定改革信心，继续深化改革，为推动科学发展提供体制机制保障，具有重大意义。纵观30年历史进程，我国行政管理体制改革大体经历了三个阶段：

1.第一阶段。

从1978年党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大之前，主要是冲破高度集中的计划经济体制和行政管理模式，这一时期为行政管理体制改革积极探索阶段。随着改革开放，以简政放权为重点的经济体制和行政管理体制改革逐步展开。主要是废除人民公社体制，加强乡镇基层政权建设；扩大企业生产经营权，放宽地方经济社会管理权限；进行政府机构改革，精简人员和编制；推进干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化，废除实际存在的领导职务终身制，开始探索建立国家公务员制度。这阶段主要特点是通过改革，使行政管理体制适应“建立社会主义市场经济”的发展要求。政府服务意识不断增强，服务方式有所创新，服务领域得到扩大。

2.第二阶段。

从1992年党的十四大召开到2002年党的十六大之前，主要是按照发展社会主义市场经济的要求全面推进改革，这一时期为行政管理体制改革取得重大进展阶段。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，行政管理体制改革也随之向适应建立市场经济体制的要求转变，改革的重点是加快实行政企分开、转变政府职能。主要是着力推进国有企业改革，培育市场体系，推进计划、投资、财政、金融、商贸等部门的管理体制改革；下放权力，减少审批，减少对企业生产经营活动的直接干预和管理，实行党政机关与所办经济实体脱钩；逐步调整政府部门之间的关系，解决职责交叉、权责不清、多头管理等问题；理顺中央与地方关系，特别是实行分税制；进一步精简机构和人员。这个阶段重点是管理方式创新，主要特点是通过改革，使行政管理体制机制适应“完善社会主义市场经济”的要求。

3.第三阶段。

从2002年党的十六大召开到现在，主要是推进服务型政府和法治政府建设，这一时期为行政管理体制改革全方位深化阶段。十六大以来，我们党提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，行政管理体制改革也随之全方位推进，重点围绕构建有利于推动科学发展和社会和谐的体制机制，着力进行制度机制和管理方式创新。更加注重以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展；更加注重转变和全面履行政府职能，强化社会管理和全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务；更加注重转变和全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务；更加着重规范政府行为，全面推进依法行政，加快建设法治政府；更加注重改进管理方式，大力推进政务公开和电子政务，探索实行行政绩效管理制度。2008年国务院机构改革取得了新突破，政府职能转变取得了新突破，政府职能转变取得了明显进展，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐。这一阶段的主要特点是通过改革和创新，建立与社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义和谐社会全面适应并起到引领助推作用的行政管理体制。

二、改革开放以来，我国行政管理体制在关键领域取得突破性进展

1.改革开放以来，我国行政管理体制出现的显著变化。

经过30年的不懈努力，我国行政管理体制改革取得了重大进展。

（1）摒弃了高度集中的计划经济体制和行政管理模式，基本建立了与发展社会主义市场经济相适应的行政管理体制。

（2）转变政府职能取得了实质性进展，企业作为市场竞争主体地位得到了确立，市场配置资源的基础性作用明显增强。

（3）政府组织结构不断优化，建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务为主体的政府机构框架，机构设置和职责体系趋于合理。

（4）依法行政全面推进，政府立法工作不断改进，行政执法体制逐步健全，对行政权力的规范、制约和监督进一步加强。

（5）管理方式创新取得了重要进展，普遍建立了重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度和听证制度，政务公开制度逐步完善，科学民主决策水平不断提高。

（6）政府自身建设不断加强。服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设迈出了重要步伐。

2.行政管理体制改革的重点。

（1）加快政府职能转变。合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，解决政府职能越位、缺位、错位的问题，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。

（2）深化政府机构改革，建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运作高效、监督有力”的行政管理体制。

（3）健全科学民主决策机制，推进行政管理决策科学化、民主化。

（4）加快推进法治建设，全面推进依法行政，完善行政管理权力的监督机制，强化对决策和执行等环节的监督，建立按科学发展观要求的干部实绩考评制度。

3.行政管理体制改革的宝贵经验。

推进行政管理体制改革是一个实践上不断探索、认识上逐步深化的过程，在实践中积累了宝贵经验。

（1）坚持以人为本、执政为民、依靠人民。这是推进各项改革的根本出发点和动力所在。30年来的行政管理体制改革，始终着眼于推进经济和社会发展，不断提高人民群众物质文化生活水平，尊重人民群众的主体地位，重视发挥人民群众的积极性、主动性和参与性。

（2）坚持解放思想、实事求是、与时俱进。行政管理体制改革既是对原有行政权力结构和利益格局的重大调整，也是一场深刻的观念变革和思想革命，必须以解放思想为先导，把创新精神贯穿于改革的全过程和每个环节。

（3）坚持把握大局、统筹兼顾、协调推进。行政管理体制改革涉及广、影响大，必须放到党和国家发展的大局中统筹谋划，服从并服务于促进经济社会发展的需要，做到与完善社会主义市场经济体制进程相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。同时，还要正确处理改革与发展稳定的关系，正确处理政府机构与党委、人大、政协机构设置的关系。

（4）坚持正确处理中央与地方关系，发挥两个积极性。中央制定改革方案，既要从全局出发，统一部署，也要充分考虑各地特点，分类指导，鼓励和支持地方探索试验；地方要认真贯彻落实中央的决策和部署，并结合本地实际，敢于实践，勇于创新。

（5）坚持审时度势、积极稳妥、循序渐进。推进行政管理体制改革，既要毫不动摇地坚持改革方向，又要提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性；既要有长远目标和总体规划，又要确定每个时期的重点任务；既要充分把握各方面的有利条件，坚决推进，又要全面分析面临的矛盾和风险，充分考虑各方面的承受能力，积极稳妥实施。

三、深入推进行政管理体制改革

当前的行政管理体制改革，涉及面非常宽，问题十分复杂，怎么把握？如何推进？我认为要按照党的十七大和十七届二中全会精神，着重研究解决以下六个问题：

1.进一步转变和正确履行政府职能。

这是深化行政管理体制改革的核心。政府职能要努力实现以下四个根本性转变：

（1）要向大力创造良好发展环境转变。主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基层设施建设和公共服务，加强生态环境和资源保护，健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的监管体系，创新监管方式，提高监管能力，维护统一开放、竞争有序、安全健康的市场秩序。

（2）要有效提供优质公共服务转变。主要是更新管理理念，做到在服务中实施管理、在管理中体现服务；不断满足人民群众对公共产品、公共服务日益增长的需求，推进城乡、区域基本公共服务均等化；加快完善公共财政制度，扩大公共产品和公共服务的需要；实行更加有力的政策措施，推进教育、卫生、文化等社会事业加快发展。

（3）要向注重维护社会公平正义转变。正确认识和从互利效率与公平的关系，更加注重社会公平和社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配的职能；加快完善社会保障体系，调节社会利益关系，大力发展社会保险、社会救助、社会福利等事业；更加注重突发事件应急管理体系建设，健全社会矛盾疏通调处和安全预警机制，维护社会和谐稳定。

（4）要向实行科学化的公共治理转变。树立新的公共治理转变。树立新的公共治理理念，由以行政控制为主向服务公众为主转变，由“全能型政府”向“有限政府”转变；逐步完善公共治理机制，建立健全公开、参与、评价和责任制度；建立健全公共治理结构，改进公共治理方式手段，不断推进政府管理创新。

2.进一步简政放权和规范市场、社会秩序。

继续社会企业改革、行政审批制度改革、事业单位改革，完善现代市场体系，切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开。更好地发挥公共和社会组织的作用，鼓励、支持、引导公民和社会组织依法有序参与社会公共事务管理，扩大基层民主。更加注重提高政府科学管理水平，不断加强和改善宏观调控，有效实施监管，克服和纠正“市场缺陷”、“市场失灵”、“社会无序”等现象，注重发挥国家法令政策、行政规划、行政指导和行政合同在行政管理中的积极作用，引导社会经济发展既充满活力、富有效率，又规范有序、持续稳健地运行。

3.进一步优化行政组织结构。

科学规范部门职责，合理调整机构设置，优化人员结构，既要解决一些部门机构臃肿、人浮于事的问题，也要解决一些部门编制过少、人员不足的问题，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配。按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，继续探索实行职能有机统一的大部门机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，健全部门间协调配合机制。严格执行机构编制审批程序和备案制度，加快政府机构编制管理科学化、规范化、法制化进程。

4.进一步推进制度创新和管理创新。

主要是加快实现运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的根本转变。要做到规范有序，就要继续全面推进依法行政，完善有关法律法规体系，规范政府的立法行为、决策行为、执法行为，切实用制度管权、管事、管人。要做到透明，就要进一步完善政务公开制度，保障人民群众依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，加快“阳光政府”建设，提高政府工作透明度，加快电子政务建设，推进公共管理和服务信息化。要做到便民高效，就要规范和发展行政服务性机构，改进和完善政府各类审批制度和办事制度，简化程序，减少环节，提高政府效能，为社会、企业和公众提供更加方便、快捷、高效的服务。要做到权责一致，就要强化责任意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，坚持有权必有责、用权受监督、违法要追究；建立科学合理的绩效管理制度，推行行政目标责任制，健全并认真实施质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

5.进一步理顺政府职责关系。

合理划分不同层级政府的职权，突出管理和服务重点，形成责任明确、各有侧重、相互衔接、高效运行的职责体系。研究探索不同层级政府关系的调整方式，综合运用立法规范、政策指导、行政协调、司法裁决及财政转移支付等方式，逐步实现各层级政府关系调整的规范化、制度化和程序化，做到财权与事权相对应，权力与责任相统一。深圳市已做出有益的探索，今年将在广东省全省推行。积极探索减少行政层级，扩大县域发展自主权，推进省直接管理县的体制，同时加快推进乡镇机构改革，安徽省也在积极探索中。调整和健全垂直管理体制，完善市场经济条件下的中央与地方关系，规范垂直管理部门与地方管理的事权范围和权责关系，建立健全协调配合机制。

6.进一步加强公务员队伍建设。

进一步完善公务员管理配套制度和措施，健全公务员激励、约束机制和进入、退出机制，强化对权力运行的监督和制约，建设爱岗敬业、忠于职守、素质优良、作风过硬、勤政廉政的公务员队伍。据人事部统计，公务员辞职辞退制度自1996年实施至2003年的8年间，共有19374名不合格公务员被辞退，年均2500人。按照全国近500万公务员计算，公务员年辞退率约为0.05%。2008年，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上，特别强调要提高领导干部科学发展的能力。提高能力靠什么？就是要按照党的十七大作出的继续扩大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略决策的要求，切实把干部素质培训放在先导性、基础性、战略性地位抓紧抓好，大力加强对公务员的教育培训。

参考文献：

［1］十七大报告.

［2］十七届二中全会公报.国务院机构改革.

［3］王红，傅思明.WTO与中国行政法制建设.中共中央党校出版社，2002.11.

［4］周世述，苏玉堂.中国行政管理学.中共中央党校出版社，2005.6.

［5］高小平，沈荣华.推进行政管理体制改革：回顾总结与前瞻思路.中国行政管理，2006.11.