农村宅基地立法与农民话语权的缺失

吕绍忠

[摘要]农村宅基地是农民的基本财产之一，事关农民的切身利益和根本利益。当前，农村宅基地能否流转和抵押问题再次成为人们关注的热点。如何保障农民在农村宅基地立法中的话语权应成为当前民主立法中值得关注和重视的问题。

[关键词]宅基地；话语权；缺失

[中图分类号]D60

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)06-0016-02

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。”农村宅基地能否流转和抵押问题再次成为人们关注的热点。农村宅基地是农民的基本财产之一，在农村宅基地立法方面，如何彰显农民的话语权，避免其话语权的缺失尤为重要。

一、农村宅基地问题立法的历史考察

新中国建立以后，农村宅基地立法问题经历了由所有权到使用权的演变过程。1956年全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》特别规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”1962年中共八届十中全会通过的《人民公社工作条例修正草案》(即“六十条”)第一次宣布了宅基地，“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时，继续承认房屋归农民私有，可以出租和买卖。1982年此项规定正式写入宪法。这样就形成了“一宅两制”，即房屋属农民所有，宅基地归集体所有。1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》；1986年中共中央、国务院发出《加强土地管理，禁止乱占耕地的通知》，同年6月《土地管理法》公布，后该法又经多次修正。在这些政策法规中，有关宅基地的具体规定主要是：农村村民一户只能拥有一处宅基地；申请宅基地要符合条件；面积要有限额；出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅应当使用原有的宅基地和村内空闲地，使用耕地的要报县政府批准等等。1999年5月《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第一次提出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。这就使农民房屋买卖与宅基地使用权流转的财产权利，受到更为严格的限制。可见，在城市房地产市场日益开放的情况下，农民关于农村宅基地的权利建国后却逐渐受到严格限制。

二、农村宅基地问题的现实考察

在市场化和城市化迅速扩展的今天，现行农村宅基地制度遇到了许多新的问题。主要有：

1，现行宅基地制度，已经与市场化、城市化、城乡一体化的现实和发展趋势出现矛盾。发达地区的农民宅基地和房屋流转已十分活跃，形成两自发的宅基地隐形市场。从2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳、昌平和怀柔三个区的调查看，宅基地流转已占宅基地总数的10％左右，有的甚至高达40％以上。另据湖北省荆门市掇刀区国土局根据湖北省人民政府办公厅《关于加强农村宅基地管理工作的通知》(鄂政办发[2004]104号)精神，对掇刀石街办、麻城镇、团林铺镇的农村宅基地进行了全面、仔细的调查发现，农村集体宅基地转让787宗，面积179700.55平方米。其中属本村居民内部转让的620宗，面积135487.66平方米，转让本村以外村民和城镇居民的167宗，面积44213.5平方米。农村宅基地隐性流转。有的通过村委会或村小组同意即发生转让；有的转让私下签订转让协议，致使有些宅基地反复私自转让，现在原宅基地户主都不知去向。这次清理农村宅基地转让就达787宗，占存在问题宗地的37％。如团林铺镇五岭村八组，原来的老村民户大多都搬迁到城镇居住或者迁往外地，现在的居民基本上都是云南、贵州等边远山区搬迁来的农业人口。

2、现行宅基地制度和规定，不利于城乡统筹、消除二元体制的大政策，严重侵害农民的财产权利。从上世纪80年代后期开始，江西石城县农民主动要求县房产局办理宅基地房产证，十几年下来，累计有3000户农民向县房产局登记办理了宅基地房产证。按“每户建筑面积230平方米计算。房屋办证总面积达6.9万平方米。他们为什么在制度不允许的情况下，宁愿花点钱办证呢?办证农户说：因为办证至少能给他们带来两大好处：一是财产权得到了政府认可，心里踏实，有利于维护自己的合法权益；一是可以利用产权证向银行或民间抵押借钱，可盘活资产，把固定资产转为流动资金，用于再投资发展经济。

由上述事实可见，无论是发达地区的北京，还是欠发达地区的湖北荆门和江西石城，依法规范农村宅基地转让问题已经成为一个不容忽视的问题。

三、农民话语权缺失的分析

对于农村宅基地使用权转让问题，是一个关系到农民切身利益，必须慎之又慎的问题，大家已达成共识。如原副委员长许嘉璐说，物权法草案第169条关于农村宅基地使用权能否转让的问题，是个两难选题：怎样才能保护农民的利益。希望再深入调查研究，既征求农民和涉农人士的意见，同时要结合社会主义市场经济的本质和走势进行权衡。胡康生委员说，宅基地能否流转这个问题重大，请大家特别是地方的同志多提供实际情况和研究意见，以妥善处理好这个问题。傅志寰委员说，宅基地使用权转让是一个有争议的问题。有的问题，比如说私有财产的问题，我认为是做到位了，但是对农民的问题还是研究得不够。

首先，从专家、学者等所撰写的有关探讨文章来看，农民话语权缺失明显。这些文章尽管大都对农村宅基地使用权转让的利弊进行了大量分析，但初步考察发现，通过座谈、调查等方式真正让农民参与这一问题讨论或者征求农民意见的资料屈指可数。经检索《中国期刊全文数据库》，检索时间为1979-2006年，检索项为“篇名”，检索词“宅基地”，经二次检索，检索项为“摘要”，检索词“座谈”、“调查”、“调研”，发现有关宅基地转让的文章仅有1篇来自调研。即《经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例》，发表于2006年第2期《中国土地科学》。另有1篇来自同一调研数据的文章为《试论农村宅基地制度改革》，发表于2006年第

10期《农村工作通讯》。对农民转让宅基地后的生活等情况进行调研的，经初步检索，也只发现有1篇文章，即《试论农村宅基地制度改革》。文中提到，北京市城郊经济研究会与中国土地勘测规划院地政研究中心联合课题组于2004年至2005年在北京市进行过一年的调查研究。调查的14个村，农宅流转已经达到近1/4户的规模，并未出现农民失房、利益受损的情况。何况在放开农宅流转时，政府完全有义务、有条件制定规则，加以规范。

其次，从物权立法进程来看，农民话语权缺失较为明显。有关方面对物权立法是非常重视的，物权立法被誉为“一次民主立法、科学立法的示范”，全国人大及其常委会的有关部门在全国10多个省份进行调研。根据2005年10月19日《全国人大法律委员会关于(中华人民共和国物权法(草案)>修改情况的汇报》，草案向社会全文公布征求意见后，自7月10日至8月20日，人民群众通过网络、信件提出意见11543件；26个省(区、市)和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学研究机构和法学专家等提出了意见。法律委员会、法制工作委员会召开三个座谈会，听取部分全国人大代表、常委委员、省(区、市)人大常委会、中央有关部门和法学专家的意见。其中，人民群众通过网络、信件提出意见11543件，115g3件相对于8亿农村人口而言难以充分反映民意，更何况11543件中来自农民的又能有多少，农村居民拥有多少电脑可以用来反映意见?农村有多少人能看到物权法的草案?关于有关部门的调研或者建议，由于没有全面翔实的资料，因此难以作出全面准确的评价。经在百度搜索发现，仅有1条信息反映农民参加了有关该问题的立法调研座谈会，就是2006年3月31日，全国人大法律委员会主任委员杨景宇同志和全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生同志带领《物权法》立法调研组一行六人，在江苏省海安县召开了《物权法》立法调研座谈会。会议紧紧围绕农村土地承包经营权、宅基地使用流转、抵押以及农村土地征收的情况，包括流转或抵押的条件、限制、方式，征收的补偿原则，存在的问题和建议等问题进行了座谈。海安县委书记，海安县、如皋市、东台市农工办和国土局负责人，海安县部分乡镇和村干部及村民代表参加了座谈。

农村宅基地立法涉及广大农民的切身利益，中国是一个农业大国，农民占全部人口的绝大多数，尽管物权法已经出台，但有一点不能不引起我们的重视和注意，那就是在进行农村宅基地立法时要注重保障农民的话语权。

责任编辑宋桂祝