论我国城镇居民房屋拆迁法律的完善

刘　萍

摘要：宪法规定我国公民私有财产不可侵犯，房屋作为公民特别是城镇居民的基本生存资料，应当受到严格的保护，但是实践中经常出现房屋拆迁引起的法律纠纷，这暴露出我国拆迁法律的不足。将从我国城镇居民房屋拆迁现状出发，分析现有拆迁法律的缺陷并提出相应完善对策。

关键词：房屋拆迁；保护缺陷；完善对策

中图分类号：D632

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0237-01

1城镇居民房屋拆迁问题现状

这些问题归纳下来主要有三个方面：

(1)以公共利益为名进行商业拆迁。开发商和政府有关部门假借“旧城改造”、“公共事业”之名，行商业拆迁之实，谋取高额利润，严重损害被拆迁人财产权益。

(2)违反法定拆迁程序。主要有滥用行政许可权、限制被拆迁人知情权、野蛮拆迁、暴力执法等问题，其中最严重的就是层出不穷的野蛮拆迁和暴力执法。

(3)拆迁补偿不合理，房屋拆迁中的补偿款是政府指导下的市场价，远远低于房屋的正常价格，这也是拆迁问题纠纷的焦点。

2城镇居民房屋拆迁法律保护缺陷

(1)未区分公益拆迁和商业拆迁。

根据拆迁的目的不同可以将其分为公益拆迁和商业拆迁，公益拆迁的性质是行政征收，实质是在政府的主导下用国家补偿方式对私人财产的强制性剥夺。而商业拆迁属于普通的买卖协议，即被拆迁人和开发商在平等协商的基础上就拆迁人拆除被拆迁人房屋并给以补偿的协议，其实质在于被拆迁人自愿让渡房屋所有权和土地使用权。

我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第二条第二款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《城市房地产管理法》第十九条规定：在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定，在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权。从宪法、法律到行政法规都提到“公共利益”是征用征收土地的前提条件，但却没有作明确定义。公共利益涵盖的范围非常广泛，如果没有一个标准加以界定，必然会成为践踏居民房屋财产权的有利借口。

(2)拆迁补偿制度的法律缺陷。

依《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”虽然确定了“区位”、“用途”和“建筑面积”三个标准，但只是表面上规定了货币补偿的金额由市场决定，实际上目前的通行做法是，政府通过规章或其它规范性文件的形式规定拆迁房屋所占用土地的地价及房屋建筑安装费用等其它方面的补偿标准。这样，拆迁补偿费用实质上仍由政府决定。而政府规定的补偿标准往往是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格，费用往往偏低。并且对规定的补偿标准更新较慢，如果出现市场价格上涨的趋势，该标准明显不利于被拆迁人的利益。

我国《城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；对土地使用权人应当给予适当补偿。”可见，国家依法收回土地使用权的，应对土地使用权人予以补偿。但1995年10月31日建设部作出的《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的复函》明确指出：“拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿。”这表明，拆迁只对“房屋进行安置补偿”，即补房不补地。2001年新修订的《城市房屋拆迁管理条例》和各省市制定的实施细则中关于房屋拆迁补偿问题。大都沿用这一原则。这就使房屋拆迁中补偿的范围大大缩小。一般来说，土地的价值远远大于地上所附房屋的价值，拆迁人的目的并不是为了取得被拆迁人的房屋及其附属物，取得土地使用权并进行投资获得收益才是房屋拆迁的最主要内容。但我们的拆迁补偿制度中，恰恰没有对最有价值的土地使用权进行补偿的内容。

(3)拆迁法律程序的缺陷。

我国现有的拆迁程序中，拆迁许可的核准是在补偿协议的订立之前，这意味着，一旦拆迁人具备予以核准的条件，取得了许可证，拆迁行为就意味着合法有效，至于补偿协议能否达成对最终拆迁的影响并不大，一方面有许可证工期的限制，另一方面被拆迁人不服行政裁决起诉的，如果拆迁人对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。(条例十六条第二款)如此先行政决定，后民事补偿的程序，极大地限制甚至剥夺了被拆迁人的财产权，使被拆迁人处于非常不利的地位。

3城镇居民房屋拆迁法律制度完善对策

(1)明确界定公共利益。

在立法模式上，采取概括加列举的混合式，比较适合我国的法律国情。曾经1986年颁布的《土地管理法》(现已失效)关于公共利益的界定可以作为参考，该法二十一条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”此处的文化建设、国防建设、社会公共事业均属于公共利益的范畴，只是经济建设是否可以纳入公共利益有待商榷，常见的公共利益应当涉及国防、教育、卫生、体育、环境和自然资源保护、社会福利、交通、水利水电、能源、文物古迹等公共事业，却不仅限于此。

单单明确了什么是公共利益并不能有效解决实践中关于该问题的判断，公共利益中还可能夹杂着某些商业目的，也就是说政府在缺乏监督机制的条件下很难做到不为利益所动，所以有必要建立一个识别公共利益的程序机制，具体来说，有两种方式：一是听证，虽然法律可以严格规定属于公共利益的列举性事项，但政府还是可以在概括性事项中享有自由裁量权，这对被拆迁人极为不利，而引入听证的好处在于可以制约政府相关部门行使决定的权力。二是建立公共利益认定的临时委员会，成员由各占三分之一的政府工作人员、被拆迁人和专家代表组成，实行少数服从多数，委员会原则上应当推定征收的拆迁行为不属于公益范畴，除非政府相关部门可以证明其决定确属为了公共利益。

(2)完善补偿机制。

由国外经验看，一个良好的拆迁补偿机制必须具备三个条件，即补偿范围、补偿标准和补偿评估。我国现有的拆迁补偿实行的并不是真正的市场价值，为了公平建议采用市场定价方法。严格执行《房屋拆迁条例》中“区位”、“用途”和“建筑面积”三个标准。在无法确定市场价格的情形下，引入价格评估程序。授予价格评估机构法定权限，并由拆迁人和被征收人共同指定，评估机构要对有误的评估结果承担相应法律责任。另外在补偿范围方面，还要充分考虑土地使用权的补偿，建立相关机制全面保护好拆迁居民的财产利益。

(3)程序正当。

对比国外拆迁程序，我国的先行政决定，后民事补偿的程序从一开始就对私有财产的保护极为不利考虑到改变现有程序的成本和效果问题，可以引入听证程序，将其放在房屋拆迁决定作出前，一方面，可以减少拆迁人与被拆迁人潜在的不满情绪，另一方面，有利于最终拆迁决定的顺利执行，防止权力滥用。另外，在参与听证的主体方面，除了拆迁当事人外，还可以允许被拆迁人聘请律师参与听证，而与拆迁有关的评估、调查人员也应包括在其中。