论我国城镇低保的现状及对策

龚　晨

摘要：由于经济制度的转型和社会政策的变化，近些年出现了很多新型城镇贫困人口，针对这个问题，我国建立了最低工资标准线、失业保险金、最低生活保障这三条保障线；其中，城镇最低生活保障作为“最后一道安全网”对于解决城镇贫困人口最基本的生活问题起着举足轻重的作用。但是，经过十几年的发展，城镇低保体系逐步显露出了一些弊病，通过分析这些弊病得出相应的对策建议。

关键词：城镇低保；发展现状；弊病分析；对策建议

中图分类号：F840.61

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0043-02

1引言

20世纪80年代以来，由于我国经济制度的转型和各种社会政策的变化，导致城镇人口的收入和实际生活水平发生了较大的分化。一方面，随着经济体结构调整和企业转换经营机制的不断深入，一些国有企业和集体企业由于不能与市场机制接轨，经济效益滑坡，部分企业停产或破产，使得很多职工下岗失业；另一方面，物价的不断上涨使相当一部分城市居民尤其是低收入居民生活越发困难。这个转型阶段出现了很多新型城镇贫困人口。

因而，我国逐步建立了针对城镇的社会保障体系，由三条保障线组成：最低工资标准线、失业保险金、最低生活保障线。社会保障体系能否顺利建立和完善起来，对解决贫困问题以及对我国目前正进行的各项改革措施能否顺利到位无疑具有重要的意义。而最低生活保障线作为社会保障体系的“最后一道安全网”，对满足人们的生存需要，对维护社会的稳定有序又起着举足轻重的作用。

2我国城镇低保的现状及弊病

我国城镇低保工作于1993年起步，率先在上海开展了城市居民最低生活保障线工作。1999年10月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，正式宣告了所有的城市居民当其收入低于当地最低生活保障标准时，都有权利从政府获得救助，所需要资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。2001年以后。由于中央财政和地方各级财政持续空前的投入，城市低保制度的覆盖面迅速扩展，保障标准也随之较大幅度提高。截至2008年底，全国城市居民最低生活保障人数达2334.6万人，人均月保障标准为205.3元。

经过十多年的发展，我国城镇低保受保人数和财政投入均有实质性的增长，受保对象的组成结构也趋于多样化，实施方案也越来越规范。但是，针对目前的国情来看，我国仍然存在大量的城镇贫困人口，低保的覆盖面和财政投入始终有限，因而导致还有部分贫困人口得不到最低生活保障。同时。低保的管理机制尚未成熟，审查标准未严格制定。

2.1保障覆盖范围不全

根据民政局发布的1999年到2008年的《民政事业发展统计报告》，城镇居民每年的受保人数处于一直上升的趋势(见表1)，2008年的受保人数几乎是1999年全国城镇低保全面建立时受保人数的10倍，可见，经过近十年的发展，我国的城镇低保制度已经得到了广泛的施行，救助面扩大了很多，更多的城镇贫困人口得到了最低生活保障。

虽然受保人数不断上升，但是城镇贫困人口总量也在不断增长，在贫困人口和受保人口之间总存在着巨大的缺口(见表2)，仍然还有很多贫困人口得不到有效的保障而处于潦倒边缘。

2.2财政资金紧缺

根据民政局发布的2000年到2007年的《民政事业发展统计报告》，用于城镇低保的财政投入逐年增加(见表3)，2007年的财政投入是2000年财政投入的lO倍多，可见，各级政府部门均加大了对城镇低保的投入。

虽然各级财政都不同程度地加大了低保资金投入，但仍不能满足低保人数大量增加后的实际资金需求。在实际保障力度与预设最低标准之间仍然存在着资金缺口(见表4)。

由于资金不足，有的地方虽然规定了较高的低保标准，但在实际工作中并未执行，只是根据财政状况决定低保金的发放标准；由于没有有效的资金拨付机制，上级财政从确定拨款到实际拨款到位，中间环节过多，周期太长。因而导致部分地区的低保金不能按时足额发放。

2.3受保人员结构失衡

对于有劳动能力的人群来说，进入低保制度应该是临时性、偶然性的，通过低保制度的各利，就业援助措施，享受低保待遇一段时间后，在相关就业培训和促进就业政策的扶持下，能够“走出”低保制度。低保人群中有34.4％具备劳动能力(按照比例最低的2006年数据，低保对象中的下岗、失业人员合计，见表5)，这么多有劳动能力的人口依赖城镇低保制度而生存，难免会挤兑其他没有劳动能力的人的受保名额，也会造成保障资金的浪费。

2.4管理体制不科学

社会救助具有广泛的社会性和公众性，也就决定了民政部门在实施社会救助时必须做到公开、公正、公平。事实上，目前我国社会救助监督约束体系不健全，救助机制建设还严重滞后。对民政部门最低生活保障制度实施工作的监督，基本上是以民政部门内部控制为主，实行的是自上而下的层层监督体制，因此会形成外界监督的“盲区”。另外，针对低保对象资格的审核也未制定严格的标准，这样可能导致一些应该得到保障的人没得到保障，而一些不该得到保障的人却得到了补贴，甚至还可能出现有人刻意地骗取“低保”的情况。

3相应对策研究

3.1扩大低保的覆盖范围

普及低保相关知识，通过多种渠道扩大低保的宣传力度，让更多的贫困人口认识低保并知道申请低保的条件以及流程。同时，还要简化低保申请的程序，降低申请的门槛，缩短低保审批的过程，使更多生活有困难的人能够申请到低保并尽快得到生活保障。

3.2加大各级财政对最低生活保障的资金投入

在加大政府投入的同时，强化城市低保基础管理，进一步完善社会救助体系。切实提高低保资金使用管理的规范性、安全性和有效性；强化城市低保基础管理，坚持动态管理为主线；做好城市低保制度与城市医疗救助等其他社会救助制度的配套衔接，鼓励各地积极探索完善社会救助体系的有效途径和办法。

3.3实施多样化的救助手段

细分低保救助对象，如丧失劳动能力型、下岗失业型等，对不同类型的人员实施不同的管理方式。因而，需要加大人力资本的投入，将有一定劳动能力的人，由失业救济型管理转化为就业保障型管理；同时，需要加大医疗保险的投入，保障贫困人口的健康状况，减轻他们的医疗支出。

3.4制定科学的管理体系

低保是城镇贫困人口生活的最后保障线，为保证这笔有限资金在社会救助中用到实处，要求在工作的各个环节中，都要注重调查研究。为了防止被挪用，避免贪污、拖欠等现象的发生，必须对“低保”资金的各个流动环节加强监督，除了各级审计部门依法审计外，接受群众监督和权力监督是不可少的。同时，科学地确定最低生活保障水平，也是实施最低生活保障的一项重要工作。这项工作必须在充分调查研究的基础上，采用科学可靠的测算法，并与当地的实际情况相结合，考虑到诸如通货膨胀率等宏观经济因素来进行相应的调整，算出当地的最低生活水平线。

4结论

虽然目前我国的城镇低保体系并不健全，但其存在有着必然性和合理性。随着经济改革和社会的发展，其弊病也逐一显露出来，针对这些问题，政府需要做出相应的政策调整：扩大低保的覆盖范围，加大各级财政的资金投入，实施多样化的救助手段，加强监管以及科学制定最低生活保障标准；除了上述针对民政部门的建议外，还需要加强全民的法制建设，同时让劳动和社会保障部、财政部这两个部门在政策上配合民政部，做好“三条保障线”的衔接工作。

总的来说，各级政府应将社会保障制度改革的重点放到最低生活保障工作的落实上来，加强对社会收入分配的调节措施，为社会低保开拓资金来源，缓解贫富悬殊的社会矛盾，积极发挥社会救助与慈善事业对低保事业的补充作用，建立健全社会低保的相关法律法规体系，保护低收入者权益。只有这样，才能建立更加完善更加遵循中国国情的低保体系，从而更好地促进经济可持续发展，维持社会稳定。