“省直管县”必要性及可行性研究

苑　永　周丽梅

摘要：党的十七大提出：精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。我国第十一个五年规划纲要中也明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。国务院也在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“有条件的地方可加快推进‘省直管县财政管理体制”。这些为探讨省直管县问题提供了重要的理论支撑。

关键词：省直管县；市管县；改革；条件；建议

中图分类号：F224.3

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0064-02

从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河北、吉林等众多省份，纷纷出台了以“浙江模式”为主要框架，加快，发展县域经济的政府文件，一些地方迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。在瞄准经济“强县”的同时，人们也把目光盯在了政治“扩权”上——“省管县”。目前，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。“省直管县”被中央在重大文件中第一次明确提出。

1“强县扩权”风头正劲

“省管县”比较早的经验出自浙江，浙江省县域经济的全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。2003年度、2004年度、2005年度全国百强县中，浙江均占30个，稳居全国第一。浙江县域经济快速发展的实践证明，“强县扩权”是一项具有积极效应的政策选择，其意义在于：一是增强了县域经济发展的自主性，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际；二是为县域经济发展创造了更多公平的机会，提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都产生了积极作用；三是提高了县域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距离地为市场主体提供有效的服务。

2市管县体制存在的问题

市管县这种中国特色的行政层级管理体制之所以在改革开放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制初步转轨的特点。一方面，农村经济改革使原本隐性的农村剩余劳动力显形化，需要转移出来；乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持。另一方面，城市产业的发展由于受行政区域的限制，缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。显然，在体制转轨的初期(即市场化改革还未开始时)，只能依靠行政体制的改革来满足城乡“互补”、共同发展的这种要求。当时中央推行市管县体制的主要目的，也是想通过这一行政性体制来沟通城乡社会，由经济发达的“市”带动周围的“县”和农村的经济发展。可是事实却导致了农村资源大量向城市集中。特别是1994年分税制改革后，城市集聚的要素越来越多，形势日益不利于农村发展。市管县成了一种促进城乡分割、城市剥夺农村的体制，在相当的程度上导致所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。

市管县缺乏法律依据。《宪法》第三十条规定我国地方行政区域划分为省(自治区、直辖市)——县(市)——乡(镇)三级。《宪法》只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，因而一般地级市管县，法律依据不足。目前，大量“市长”领导下的所谓“市民”仍在从事着农业活动，这与既有的城市概念和功能不符，往往造成城市比较研究中的混乱。行政管理成本大大增加。以前省、县之间虽然也有个中间层，但主体是地区领导体制。地区作为省(自治区)的派出机构·从职能任务、机构设置到具体的领导方法，与地级市有明显的区别。从地区领导县体制转到市领导县体制后，省里对县的领导的各项工作都要经过地级市中转，在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增加，县的自主权明显减少，导致市和县的管理成本大大增加。

有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机关等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支庞大的“吃皇粮大军”，运行成本巨大。同时，也就造成了人浮于事、互相推诿、互相扯皮、工作效力低下等诸多弊端。以一个中等地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。

市管县违背国际惯例。由城乡合治走向城乡分治，是各国行政管理的一个客观规律。城市和农村是有着质的差异的两种完全不同的地域，在人口的结构、密度、流动性，产业结构、产业集中程度，以及社会组织结构、社会管理结构等方面，都有着极大的差异，农村的生产和管理分散性、季节性强，城市二、三产业特别是服务业集中，人流、物流、信息流量大，因而对基础设施的需求量远远大于农村。实行市管县体制，不利于针对城乡的各自特点进行分类管理、优化管理。

3省直管县基本具备了改革条件

在落实科学发展观的实践中，行政体制改革的呼声越来越强烈，而来自县级的期盼更为迫切。目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。

(1)基础保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要，必须加强计划，增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型。政府把主要职能转向宏观调控。市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了经济基础保障。

(2)技术保障。改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善，现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了技术保障。省直管县的客观物质条件已经具备。

(3)省管县已经取得成功经验。近年来，海南已完全实行省管县。重庆在1997年升格为直辖市后，撤销了地级市这一级政府，直接管理当地40个区县，行政管理成本因而显著降低，减轻了农民的负担。湖北、河南、广东、河北、辽宁、吉林等省先后开始了“强县扩权”的改革，把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些重点县，已

收到了较好的功效。全国百强县浙江占1／3就是最好的证明。

4省直管县体制改革的建议

(1)市县分治。市只管理城市自身一块，县改由省直接管理。首先，市县分治有利于改变既有的城对乡的剥夺性体制。长期以来，有人认为，这种剥夺是一个必要的过程，它虽然暂时地牺牲了农民(或农村、农业)的利益，但是它却积累了一定的工业化资本，为城市工业的发展创造了基本条件，等待城市工业化达到一定的水准以后，它会自然地反哺农业。然而，这种想法在现实中却不断地碰壁。事实上，城市工业发展到一定的程度以后，它是不会自觉地将资本、技术反馈给农村，支持农业的发展，而是投向了第三产业或城市其他利润高的产业，以满足城市的高档消费和“文明生活”的需要；或者将工业资本转变为金融资本谋取更多的利润(显然在日前条件下，将资本投向农业没有像其他产业那样可以赚取更多利润)。这样一来，城乡的差距不但没有缩小，反而进一步拉大了。其次，市县分治有利于完善社会主义市场经济。市和县是两种不同的经济体，他们各自非经济发展原则是不同的，用所谓的工业理念抓农业、单靠行政手段将农民变成市民，都不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治以后，使市和县处在一个相对公平的地位上，二者通过经济发展的力量进行优化重组，才能真正谈得上城乡的协调发展。第三，市县分治有利于我国行政层级体制的有效运作，发挥市、县各自的积极性。实行市县分治以后，我国的行政层级将由原来的五级变为四级。在这个基础上，经过一定时期的发展，可以进一步将四级政府改为三级政府(或以三级政府为主)。如此将大大地优化我国的行政层级体制，最终形成完善的具有中国特色的公共行政体系。

(2)扩大县的行政自主权。解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大大提高。在实际工作中，县级部门的同志已明显感觉到市管县体制对工作的制约影响。为了克服这种影响，有些县想借助于县级市提升为地级市的方法来解决。在当前推进区域经济发展的新形势下，这种管理体制的桎梏表现得更加明显。市际之间的阻隔，使经济区域等同于行政区域，在很大程度上制约了区域经济的发展，这种状况已到了非改不可的地步。

(3)缩小省级政府的管理规模和幅度。在若干年后，省直管县的改革可能会形成很大的声势，也可能会有实质性进展。这就客观上提出一个非常重要的问题，省直管县能不能管得过来?不少省级区划里县级单位有80、90个甚至100多个，省级直管县有效管理大体应在40、50个，太多了根本管不过来，会有不少问题。这就需要把省级区划单位缩小，否则无法管理如此多的县。或者适当合并某些偏远地区的过小的县，但事实上潜力不大，也不宜过多合并。我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，不能适应经济社会快速发展的需要，目前遇到的问题和困难越来越多。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，以利于发挥中央和省级政府的积极性，减少和避免地方主义的出现。