中国财政民主的缺失及其构建

刘剑文

无论近代社会还是现代国家，政府的运作必然是建立在一定的财政基础上。作为以公共权力主导的资源配置——财政，不仅仅是经济制度的组成，更是政治制度的集中体现。财政作为国家主要的经济来源，财政不仅是政府经济收入与经济支出的反映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉及到一国基本的政治决定过程。因此，财政民主，不仅体现的是宪政主义与法治主义精神，更体现了政治民主和经济民主的统一。

财政民主的制度构建

所谓财政民主，就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财。这样，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。

从理论上看，财政旨在提供公共物品。在现实生活中，为防止财政活动偏离公共利益，保留公民对重大财政事项的决定权，是财政民主的核心和目的所在。财政民主一般表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过代议机构审批。我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，从渊源上看，财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。而《立法法》第8条明确规定财政、税收的基本制度只能制定法律，从形式和程序上保证了财政的民主性。

重大财政事项由人民代表大会审查决定也是财政民主的重要体现。除了对财税方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政民主的基本要求在我国已得到了确认。同时，财政民主还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果，须具备公开性、透明性等特点。否则无论预算审批或预算监督，都只会流于形式，公开透明更无从谈起了。细化到具体的财政行为，则表现为财政收入与支出行为的民主化。

（一）支出民主：以公共需要定位财政支出

政府的支出边界到底在哪里，这不是单纯用理论可以解决的问题。虽然古典学派认为政府的活动是一种消费现象，主张缩小财政规模。但新财政思想却认为市场机能在实际经济社会中根本难以发挥，更何况还存在分配不均的问题，若政府不介入几乎无法平息。两种观点都从不同角度反映了市场和政府的界限的模糊性。但事实是，由于政府执行宏观经济职能的需要，财政职权在一定程度上有扩张的趋势，从而引起财政支出的增加。

一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共物品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共物品（包括全部纯公共物品和部分准公共品）。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持，否则偏离公共物品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共物品的偏好而不能被视作财政民主行为。因此，财政支出民主首先应当表现为在财政支出决策的达成上，主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。

（二）收入民主：以公共权力定位财政收入

政府为履行公共职责所承担的财政支出，需要积极谋取财政收入。财政收入，是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，通过国家依法筹措的所有货币资金的总和，一般包括：税收、费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。现代民主制下公共部门的任何权力都应通过公共选择程序如投票，由立法机关审批、赋予，否则就是滥权，构成对私权利的侵犯。因此，议会制之所以能够从社会中吸取更多的财政收入，其原因就在于代议制给予了财产权利人参与决策的机会，使他们相信代议机构决定的合法性，这也是国家获取财政收入的正当性基础。

由此可见，在一个国家的“钱袋子”问题上，财政民主实践了权利与权力之间的良性互动。财政的一系列环节中，从征税开始，到支出、绩效评估和监督，都应该在代表机构的决定与掌控之中，从而依法实现对政府活动的范围、方向和政策目标的监督与有效控制。

（三）财政分权与民主监督

分权是西方宪政史上控制国家权力的主要手段，分权对权力的控制一直是政治学和宪法学研究的命题，并且权力分立也已经变成了一种关于立宪政府的普适标准。而在财政的层面上，民主除了意味着财政的收支民主，同样对分权提出了要求。收支的民主化在某种意义上是横向层面上的分权，而纵向层面的分权则是对中央与地方的关系提出了要求。中央与地方的关系涉及诸多要素，由于中央与地方政府的关系实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系，涉及经济利益的区域配置，因而财政关系就成为中央与地方的关系中极为重要的内容和敏感的领域。从实践上看，新中国成立后我国中央与地方的关系的历次调整主要是财政关系的调整。

财政权力在各级政府间的纵向分立对政府权力制约具有重要意义。将财政权限在各级政府间进行适当的划分，有助于降低财政权力的集中和垄断程度，将减少腐败和低效率的发生。此外，纵向的财政分权还使得次中央政府之间在提供公共物品的竞争成为可能，这种竞争可以对相关政府的权力行使产生制约。可以说，财政权限在各级政府间的划分与公民基本权利的保障具有密切关系。财政分权的优化程度关系着公民基本权利的实现，而财政分权之下拥有相应财政权的地方政府，这种一定程度上的财政自治，是宪政民主制度的基础性结构，是保障个人自由的重要政治机制，是人民参与公共事务的基本途径。 因此，财政分权是民主宪政的应有之意，也是财政民主的重要内涵。

财政民主的制度缺失及其反思

由于财政民主事关一国基本政治制度、经济制度，其实现程度关系着一国基本的民主化、法治化进程。虽然基本的法律制度对财政民主做了初步的制度安排和宪法保障，但反观我国财政制度的发展，其民主缺失的程度还是不容忽视的。

（一）预算民主的不足与完善

新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目；二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿，建设工期30年；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准。这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。由选举产生的人民代表所讨论的重大财政问题，应当是微观的、透明的、具体的，对纳税人和所有公民郑重负责的，而不只是理论上的、宏观的、抽象的。

此外，根据《预算法实施条例》规定，我国复式预算体系包括政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算。但十余年过去了，国有资产经营预算和社会保障预算始终未曾建立，虽然国有资本经营预算的编制工作已经在中央层面展开，但围绕着预算编制权和审批程序以及衔接问题的争议，实际上也反映了在国有资产监管与收益问题上，究竟公民享有多少的知情权和决定权。而频频发生的社保基金挪用、挤占案件，实际上也反映了社保基金行政管理和投资运营缺乏民主化的制度缺陷。

相比较预算作为对政府财政行为的事前监督，审计则作为一种事后监督作为前者不足的弥补，每年6月审计报告的公布都引发一场审计风暴。例如，2007年6月27日，审计署审计长李金华受国务院委托，向全国人大常委会报告了2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。共审计了56个中央部门，发现部门本级存在的问题348.53亿元，同时，这次审计还延伸到了434个二级预算单位，总计查出问题资金468.8亿元。虽然审计报告能够对违规财政行为进行有效的监督和披露，并敦促纠正。但审计也只能在有限的范围内发挥一定的作用。

因此，按照财政民主的要求，我国预算制度必须从以下角度进行完善：

一是保证预算的法治化。在民主制度完善的国家，议会对政府的制约的主要机制是控制预算。预算就成为政府依法行政的直接依据和基本途径。在预算制度的规范与约束下，国家财政的根本权限转移到了纳税人手中，纳税人通过议会掌握了政府及政府财政行为的决定权和监督权。只要纳税人通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权，就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力，从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。

二是合理配置人大预算权。虽然我国《预算法》规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但没有明确人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改《预算法》时明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权，在预算的编制和审议中扩大民主的范围，增强人民代表审议的作用。

三是坚持预算法定原则。在预算法的制定与实施时要全面贯彻预算法定原则，包括预算主体权利（权力）法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定；完善预算制度，保障宪法“控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展”等功能的有效发挥。此外，要强化全民的国家预算法律意识。

四是强化预算监督。在我国，为强化人大对政府监督职能，有必要推进政府预算报告制度改革。预算案要反映大多数人的意愿，实现公共支出与合理税收负担均衡，最重要的在于必须为预算的民主决策和监督提供制度保障， 同时，也要加强社会公众、新闻媒体对国家预算的监督。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对国家财政预算的“防腐”功能。

财政民主的核心要素就是政府预算行为的民主化和法治化，可以说政府预算是政府行使职能的财力保障，也是代表民意的国家权力机关制约和监督政府行为的重要工具。

（二）税收法定的不足与完善

我国税法体系中法律的缺失已经是不争的事实，2007年3月《企业所得税法》的通过为税收法定主义的推进抹上浓重的一笔。立法过程的民主性是其科学性的重要保证。但随后证券交易印花税的调整则是对税收法定的打击。“经国务院批准，财政部决定从2007年5月30日起，调整证券（股票）交易印花税税率，由现行1‰调整为3‰。即对买卖、继承、赠与所书立的A股、B股股权转让书据，由立据双方当事人分别按3‰的税率缴纳证券（股票）交易印花税。”

在被称为“半夜鸡叫”的证券交易印花税调整中，民主化和法治化的缺失是显而易见的。政策出台前一周证券市场就有上调证券印花税的传言，财政部有关人员随后辟谣，但4个工作日后却突然宣布上调印花税。且不论该政策的实际执行效果，前后不一的做法首先有损政府的公信力。其次，税率作为基本税收要素，无论是财政民主还是税收法定，都对其制定主体有着严格的要求。同时，即使证券交易印花税的税率问题属于《立法法》第9条规定可授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规的情形，那么根据《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。 财政部经国务院批准调整印花税的行为也不属于“自公布之日起施行”情形。最后，该决定以财政部名义颁布，还涉及到国务院转授权合法性的考量。因此，无论从主体资格，还是从立法程序，调高证券交易印花税的财政决策都存在较大的民主缺失。

（三）财政权限纵向配置的偏差

中央与地方的关系中最重要的就是财政关系，财政权限在中央政府和地方政府之间的恰当划分，既是对中央政府的制约，也是对地方政府的制约。而我国长期以来，中央政府与地方政府之间权责的不清晰，以及协调与争议解决机制的缺乏，使得财政分权的制约功能丧失，最终导致财政风险加大 。

在我国，财政分权领域主要是通过国务院及其部门制定相关的规定予以调整，实行的是一种行政主导的模式，尚没有一部法律调整财政分权领域的事项。即使是在行政主导的调整模式下，也很少通过制定作为正式法律渊源的行政法规、政府规章的形式予以调整，而是通过制定各种“通知”、“办法”、“决定”等文件形式予以调整。目前我国调整中央与地方财政收入划分的主要法律规范为1993年颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，该决定的位阶仅仅是国务院的文件，并非真正意义上作为正式法律渊源的行政法规。由于宪法、法律层次调整的缺乏、全国人民代表大会及其常务委员会的长期缺席和实践中具体运作的不规范，是我国财政分权领域宪政视角缺失的突出体现。由此引发了在中央与地方财政关系安排上存在着较大的变动性，以证券交易印花税为例，1997年将中央与地方共享收入中的证券交易印花税的分享比例由原来中央与地方各分享50%，调整为中央分享80%，地方分享20%，后又调整为中央分享88%，地方分享12%。自2000年10月1日起，又将分享比例调整为中央分享91%，地方分享9%，并将分三年把分享比例调整到中央分享97%，地方分享3%，即2000年中央分享91%、地方分享9%；2001年中央分享94%、地方分享6%；从2002年起中央分享97%、地方分享3%。其中，2000年的分享比例，自2000年10月1日起执行。而这种不确定的财政关系安排使得地方对于本级财政收入安排丧失了主动性。

从财政关系的安排上看，政府间财政收支的不匹配则成为财政民主缺失的另一问题。一方面中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不够到位，另一方面我国的财政收益权和财政立法权又主要集中在中央，而政府间转移支付均等化程度又较低，实际上使得我国的纵向财政关系处于失衡的状态，带来了民主的缺失。

综上所述，不难看出我国财政民主匮乏之处：一为预算公开和民主化程度不足；二为税收立法的不规范；三为中央与地方财政关系不规范。其根源就在于对民主之于财政的重要性，对财政民主之于社会政治、经济发展的重要性尚未有深刻认识。

财政民主的制度重构

对财政民主进行制度重构必须对公民与国家的关系有着明确而清醒的认识。提供好的公共服务是国家存在的唯一理由，在市场经济制度和宪政民主的政治制度下，纳税人是国家的主人，缴纳税收是作为购买政府公共服务的对价。财政民主意味着纳税人对其支付对价的认可，也意味着对其接收的公共服务的认可。因此，纳税人有权了解自己应该交多少钱，并且自己交出去的钱花在了哪里，并对上述事项拥有决定权，这就是财政民主的最通俗表达。

而财政民主制度重构的关键就在于合理限制国家财政权。公共财政的实质是限制国家财政权。财政民主体现了私有财产权对国家财政权的制衡。

由于财政事项的全局性和影响广泛性，从形式上，应该对授权立法的范围和程序进行严格限定；从实质上，应当完善公民的民意表达和利益实现机制。具体而言：

1.加强在财政民主与授权立法的协调。首先，应当严格贯彻立法权保留事项，尽速对现有财政法规等进行清理，一方面将其中经实践检验具有较强适用性的部分通过立法程序为其正名；另一方面对违反上位法或不再具有调整职能的部分予以宣布废止或失效。其次，财政授权立法应有明确的授权依据，在所制定的法规等规范性文件中，必须标明授权法的全称、有关具体条款、生效时间等。再次，财政授权立法必须符合法定程序，同时不得超越受权者的权限和授权法的范围，不得同宪法、法律或授权法相抵触。最后，财政授权立法应提交全国人大常委会备案，并由其从内容和程序方面审查合宪、合法性。

2.完善财政民主的民意表达和利益实现机制。首先，应当改革预算制度，强化预算公开，以细化预算科目为基础，健全预算审批为程序保障，完善预算监督和法律责任为补充。其次，应当建立和完善重大财政决策和财政立法的事前调研，完善政策选择阶段的研究工作，不仅有利于提升财政决策的科学性，更是提供给公民更多参与表达的机会，将代议制度中的民主延伸到决策选择中。如《个人所得税法》修改的立法听证会，又如《税收征管法》面向社会各界征集修改意见，财政民主的实现已经不仅仅在人民代表行使权力的过程中体现，更多反映在社会生活的点点滴滴中。

3.合理界定各级政府支出权限和收入范围。如前所述，目前我国尚无专门法律规范政府间财政关系，这种多变性和不均衡性不仅一方面导致了地方财力不足，另一方面也诱生了地方制度外的不合规行为。因此对中央和地方政府之间以及上下级地方政府之间的事权、财政支出责任必须以明确的法律规范为依据；合理配置财政收益权、财政立法权、财政征收权和财政预算权等财政权限；同时以均等化为目标完善财政转移支付制度，从而实现政府间财政关系的均衡发展。

4.保障财政民主对公共财政的实现。对于财政的公共性以及国家提供公共服务的职责，无论是学界还是实务界已成共识，故政府财政应以公共服务为边界。目前我国公共财政面临的最大挑战就是财政支出有相当大部分是投资于营利性行业，随着预算体系的完善，国家在市场中的投资行为也将逐步法治化，政府退出与市场进入的过渡期中，财政民主无疑是可以作为“纠错”机制，有效地弥补财政公共性不足。

财政民主更多是一个现实问题，我国财政问题存在着诸多有待改革的症状，而其症结不仅仅是法律问题，还包括政治、经济等各方面的因素。财政问题已经成为普通民众的重要关注对象，这种关注至少构成了财政民主的社会基础。以宪政为背景反思与重构财政民主，以公民主体意识的增强作为财政民主的基础，不仅可以对财政民主的中国适用作整体的设计，更能促进“制度性妥协” 的民主化和合宪性。

（作者单位：北京大学法学院）