行政问责立法初探

傅思明

摘 要：行政问责制的核心是使行政权力与责任挂钩，体现的是一种权力与责任义务的平衡，它是我国建立责任政府重要的制度实现形式，而通过立法建立健全行政问责制，是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的必然要求。我们应针对行政问责立法中的形式问题和内容问题，构建中国特色的行政问责法，健全问责架构、完善问责机制、明确问责方式、统一问责程序，真正实现行政问责走向依法问责。

关键词：“可问责”政府；行政问责制；行政问责立法

中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2009)04-0076-05

“问责制”是对政府及其工作人员不履行或者不正确履行法定职责的行为予以过问并追究责任的一种行政管理和监督制度。其核心就是使行政权力与责任挂钩，体现的是一种权力与责任义务的平衡。实行行政问责制是建设责任政府的具体体现，是依法行政原则中职权法定与权责一致的具体要求。完善行政问责立法，对于完善我国行政管理体制，推进政府管理创新，增强政府执行力和公信力具有重要意义。

一、建立“可问责”政府与行政问责制

问责是承担责任的一种形式，对公众负责任的政府必然是“可问责”的政府。对官员问责并非始于今日，自古有之。中国古代就有玩忽职守、中饱私囊、贪污挪用赈济灾民物资的官员被处以极刑的严厉规定，这实际上也是一种行政问责制①。但中国封建专制社会时期的行政问责在本质上不同于现代民主法治社会的行政问责制度。在现代民主法治社会，“可问责”政府的全部正当性或根本依据在于“权为民所授”。人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员向人民负责，官员有责任向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些失责渎职的官员，这是“可问责”政府的基本要求。世界各国的实践表明，行政问责制是建立“可问责”政府的基本途径，行政问责理念是建立“可问责”政府的前提，行政问责规范是建立“可问责”政府的基础，行政问责机制是建立“可问责”政府的保障。

在西方，传统的行政问责理论认为，行政问责是在政治授权体系基础上形成的责任回应，行政问责的内容为：部长问责公务员；议会问责部长；人民问责议会。在这里，只有政务官才能决定行政结果，公务员保持政治中立，不参与决策；组织每个层级的管理者是责任回应者，并且只承担独立的等级责任；政务官和选民是行政问责的直接参与者；行政问责是一个单一直线的工作方式，政务官负责对其制定的政策执行情况进行监督，选民负责对政务官进行监督。

进入20世纪80年代，在全球公共行政改革的浪潮下，强化政府官员的责任，建设责任政府，已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。在新公共管理的理念下，人们在继承和批判传统行政问责体系的基础上，建立了以等级问责、职业问责、法律问责、政治问责为主要内容的西方现代行政问责体系。因此，“可问责”的政府既是行政问责制建立的终极目标，也是行政问责制的理论基础。

最早对“行政问责”进行明确界定的是美国学者杰•M•谢菲尔茨，他于1985年主编的《公共行政实用词典》中提出了“行政问责”(Administration Accountability)的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。他认为公众和政府的关系是一种委托-代理关系，而委托-代理关系的实质是一种法律责任合同关系，在其与芭芭纳•S•罗美泽克1998年主编的《公共行政与政策国际百科全书》中提出，现代行政问责包含等级问责、职业问责、法律问责、政治问责四种主要关系。以公民社会为问责主体、公共部门为问责对象的社会问责是行政问责新的发展内容，正是基于时代发展，世界银行专家组给出如下定义：“行政问责是一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。”②

从现代政府管理的角度来审视，责任政府是对现代化政府的一种定性或政府行政所要达到的一种负责任的理想状态。行政问责的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了所谓责任政府的原则，是“可问责”政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益。所以，行政问责的范围应该很广，既可能是不合法行为，也可能是不当行为；既可能是作为行为，也可能是不作为行为；既可能是集体行为(主要领导承担连带责任)，也可能是个人行为；既可能是直接责任，也可能是间接责任，等等。严格来讲，行政问责的范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责；所谓“不正确履行法定职责”是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。

二、行政问责的立法进展

我国最早对行政问责进行立法的是香港特别行政区政府于2002年7月建立的“高官问责制”。高官问责制的主要内容就是以合约的形式聘用一批官员，他们直接对行政长官负责。官员问责制的价值理念和目的是强化政府官员的责任，满足公众的利益诉求，确保政府更好地回应社会，构建高效的责任政府。同时，保证政策的有效实施和为民众提供更好的服务。

我国的行政问责制是在政治体制改革不断深化的背景下产生和发展起来的，总体而言，行政问责经历了这样一个发展历程：由追究重大安全事故责任，到追究行政不作为和滥用行政职权的责任；从个别案例到建立行政问责法律制度。问责制已实实在在地走进了党政领导干部的政治生活中。而我国行政问责制的推行也经历了一个生根发芽、成长壮大的过程，逐渐走向成熟。为了使问责工作有法可依、有章可循，党中央、国务院以及部分地方政府陆续出台了一批行政问责的条例、规定和办法，将行政问责制度化、法制化。按照这些规范性文件的效力，可以大致分为五类：

一是全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律，如《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等。其中，《公务员法》对公务员违法违纪行为的处分作了专门规定，该法第55条规定：“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。”第56条规定：“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”此外，建立健全领导干部辞职制度是完善行政问责制的关键环节之一。《公务员法》将“引咎辞职”和“责令辞职”制度上升为公务员管理的一项基本法律制度，第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”《监督法》专章规定了问责的形式，如询问、质询、撤职等，并对问责的程序做了一些规定，如特定问题调查、询问、质询、撤职案的审议和决定的具体程序。

二是国务院制定的行政法规，如《公务员行政处分条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等。

三是国务院所属部委制定的部门规章，国务院部分组成部门和机构制定的相关行业和领域的责任追究办法、政纪处分规定等。如《公安机关追究领导责任暂行规定》、《财政部门行政执法过错责任追究暂行办法》、《国土资源执法监察错案责任追究制度》等。

四是地方政府制定的政府规章。一些地方和部门陆续出台行政问责的规定、办法，为在全国推行行政问责制积累了宝贵经验。以深圳市为例，2005年12月8日，深圳市政府正式出台了《关于健全行政责任体系加强行政执政力建设的实施意见》及6个配套办法，简称“1+6”文件。其中6个办法为：《深圳市行政过错责任追究办法》、《政府部门行政首长问责暂行办法》、《深圳市行政机关工作人员十条禁令》、《深圳市实施行政许可责任追究办法》、《关于推行行政执法责任制的意见》以及《关于进一步加强政务督察工作意见》。“1+6”文件是深圳市加强政府行政执行力和廉政建设的一次重大体制机制创新，其中行政首长问责制、行政许可责任追究、训诫制度和警醒教育等制度均属首次建立。

五是党的相关文件。例如，2004年2月中旬公布的《中国共产党党内监督条例(试行)》是中国共产党执政五十多年来第一个全面地、系统地进行自我约束与促进自我发展的党内制度规范。该《条例》中明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容。而2004年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，更是详细列举了9种应该引咎辞职的情形，为“引咎辞职”从“风暴”走向“制度”提供了依据。尤其令人耳目一新的是，2009年5月22日，中共中央政治局召开会议，审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，由此把党政领导干部问责推向了一个崭新的制度化实施阶段。实行党政领导干部问责制，把党政领导干部的权力和责任统一起来，健全了党内监督和责任追究制度，形成了用制度规范党政干部的从政行为的有效机制，避免了只享受权力而不承担责任的权责不对等行为。

三、行政问责立法存在的问题

(一)行政问责立法的形式问题。我国各地在积极探索建立行政问责制的立法实践中取得了丰富的经验，但从立法形式上看，当前我国行政问责立法存在着以下问题：

1.从法的形式看，我国已有的专门的行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律法规。这些规定缺乏统一的法律依据，不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。

2.不同地方、不同系统的问责规范不统一。目前，我国各地相继出台的各种涉及官员问责的地方或部门规范性文件不具有法律法规的严密性、严肃性和权威性，比较零散、薄弱且很不统一，条款之间衔接不紧密，造成情况相同，责任追究结果却大不一致。因此，目前一些地方推行的“官员问责制”从严格意义上说只是一种政策，而不是制度安排。

3.问责规范缺乏可操作性，导致实际执行难。虽然行政问责制适用的法规、条例比较多，既有党的条例、规定，也有政府的规章；既有中央出台的，也有地方政府制定的，但这些规定大多是粗线条的，缺乏可操作性。再加上一些地方政府在制定行政问责规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作。这种缺乏统一的法律保障和制度支撑的行政问责，最终可能导致流于形式。

(二)行政问责立法的内容问题。依法进行问责，是行政问责制完善与发展的必由之路。但目前我国的行政问责立法在诸如问责主体、问责对象、问责范围、问责程序等内容方面大都较为笼统，未能明晰化，具体体现在以下几个方面：

1.行政问责主体有限。在2003年“非典”疫情发生之后，由地方政府为主导，开始探索、推动“地方政府部门行政首长问责”的制度化建设。其特点主要表现在三个方面：一是问责主体与问责对象行政隶属关系明晰，构成了典型的等级问责关系。二是通过直接界定和参照执行的方式确定了“政府部门行政首长”和所辖地区“政府行政首长”两类问责对象。三是单一的政府行政负责人启动问责机制，实现了行政内部的垂直领导。目前，在行政问责启动程序上，还局限于由党政机关来启动，很少由人大、法院或公众等其他主体来启动。我国宪法规定的政治问责制度，如宪法和法律规定的各级人大及其常委会的质询权、特定问题的调查权、罢免权等很少启动；宪法虽然规定有罢免制度，但主要是对违法犯罪的官员才实行。

2.行政问责对象不全面。目前我国的行政问责对象确定的范围过于狭窄，无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，都把行政问责的对象更多地局限于行政首长。例如，海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件的名称分别是《行政首长问责暂行规定》和《政府部门行政首长问责暂行办法》。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长(含主持工作的副职)”；后者的问责对象更窄，仅限于“市政府部门行政首长(含主持工作的副职)”。长沙市人民政府制定的《行政问责制暂行办法》虽然标题中没有“行政首长”字样，但规定的问责对象也仅仅包括“现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县(市)政府的行政主要负责人”。《云南省人民政府关于省人民政府部门及州市行政负责人问责办法》规定的问责对象是“省人民政府所属部门领导班子正副职和各州、市人民政府领导班子正副职”。在这种情况下，数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确规定“健全以行政首长为重点的行政问责制”，对行政问责对象划分了重点与非重点，这样就为我国行政问责对象的确认大致指明了方向。

3.行政问责范围不统一。纵观我国目前各类法律、法规或规章，对行政问责的范围界定并不清晰，实践中各地的行政问责制度对问责的范围，惩处的依据和尺度等方面也是标准不一。这势必会导致同一性质的行政行为，在某些地方被问责，在某些地方不被问责，影响依法行政的严肃性。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分2类，共15种，包括：不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作的行为；或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。《海南省行政首长问责暂行规定》则将问责范围扩大为5类、24种，包括：行政首长违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生决策失误；违法行政；对国家法律、法规或者上级国家机关的决策和部署执行不力、效能低下；不认真履行管理职责，防范不力、处置失当；以及其他造成严重后果或者其他不良社会影响的行为。从上述规定来看，行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

4.行政问责程序不规范。正当程序是问责制沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。问责的程序也是行政问责制的重要组成部分。但现有立法关于行政问责程序性问题的规定寥若晨星。事实上，任何一项制度要发挥一定的作用必须有一定的法定程序，我国现阶段行政问责之所以处于被动，关键在于无法律程序依据，还是以“权力问责权力”，没有上升到以“法定程序问责权力”的高度。从目前我国行政问责立法的现状来看，对政府及其人员追究责任的程序缺乏可操作性，致使问责结果执行不力。如我国《党政领导干部辞职暂行规定》并没有对被问责官员辞职的去向做出明确的规定，只是要求“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排”。由于对如何适当安排没有细化，过于笼统，使问责处理难以规范，问责处理难以真正得到落实。

四、构建中国特色的行政问责法

世界各国的问责实践表明，问责官员不能只靠“风暴”，而更需要法律制度上的不断完善。为了使行政问责成为一种“真问”、“真责”的长效机制，有必要在整合现有涉及问责法律、法规、条例、办法、规定的基础上，制定一部比较完整的规定政府责任和追究办法的全国性的《行政问责法》，使行政问责法律化。行政问责必须走向依法问责。宪法和法律是行政问责的依据和最终归宿，完善的法律体系是行政问责制能够得以推行的强有力的制度保障。行政问责制应该是指向所有官员，这一个基本特性决定了“行政问责制”必须有全国统一的标准。要建立真正的行政问责制并有效运转，必须有明确的、全国统一的法律依据来规定官员需要承担的责任。只有对行政问责进行全国统一的立法，才能真正从权力型问责过渡到制度型问责。也只有这样，一个“可问责的政府”才能真正建立起来。制定统一的全国性的行政问责法，在全面规范问责主体及权力、规范问责对象及职责、规定问责事由和标准的基础上，健全问责架构，完善问责机制，明确问责方式，统一问责程序，做到问责的制度化、程序化、规范化。

(一)建立健全问责架构。问责制是一套完整的责任体系。一般而言，官员的责任可分为四个层次：第一层次为刑事责任。这是最严厉的一种承担责任的方式，此时官员的行为已经触犯了刑律。第二层次为行政责任。官员的行为虽然没有触犯刑律，但已经违反了有关行政法规，因此要承担相应的行政责任。第三层次为政治责任。官员虽然没有违法，但违反了《党章》的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务。第四层次是道义责任。官员虽然够不上前面三种情况，但由于其属下或部门工作不力或者工作错误，公众不满意，基于道义，主动辞去职务，即所谓的“引咎辞职”。

(二)完善并落实“异体”问责机制。从制度设计上说，问责制首先是政府内部的机制，体现着对人民负责。但如果政府没有承担应有的义务，在监督缺位的情况下，问责制就难免打折扣。这时，人大应该主动站出来行使监督职能，实行“异体问责”。在政府问责的制度中，人大不应缺位。行政问责制，最终只能建立在人民政府对人民代表大会负责的基石上。要确保行政问责制度化，需要以人大的刚性制度和措施为保障。在这方面，现行宪法和法律已经赋予了各级人大及其常委会多项监督权力，包括调查、视察、执法检查，还有特定问题调查、质询、罢免，等等。但长期以来，法律赋予人大的刚性监督手段，如“质询”、“组织特定问题调查委员会”、“罢免”等，在不少地方运用得还不充分。在此基础上，重视保障政协委员对政府官员履责的民主监督权力、各级纪律监察机构对政府官员履责的党内监督和广大新闻媒体、社会组织、群众代表对政府官员履责的社会舆论监督，都是扩大异体监督，实现问责监督不被自身利益俘获的有效途径和革新举措。

(三)明确问责方式。行政机关公务人员承担责任的方式可分为三个层次，即一般处理(包括取消评优评先资格、公开道歉、书面检查、通报批评、诫勉谈话、免职、罢免、引咎辞职、责令辞职、辞退等形式)；纪律处分(包括针对党员的“警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍”等党纪处分和针对所有公务员的“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等政纪处分)；刑事处罚(包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑等)。它们各有不同的适用范围，可以同时使用，但不能相互混淆，更不能互相代替。

(四)建立统一的问责程序。完善的程序是一切制度良性运行的必备要素。现代法治的核心问题就是程序，依法办事严格说来就是依程序办事，一切程序具有明显的控制权力和保护权利的功能。问责程序的公正性必然会带来问责结果的公正性。程序保证着问责沿着法治的轨道前进，避免陷入人治的误区。因此，要完善我国行政问责制，就应该尽快建立起一整套统一实施、规范明确、便于操作的问责程序，包括问责的启动程序、问责的受理程序、问责的调查程序、问责的处理程序、问责的执行程序、问责的救济程序等，以规范化的程序保证行政问责的有序进行，实现行政问责的规范化、程序化。

总之，制定统一的全国性的《行政问责法》，是推进政府法制化建设的需要。我国以往的行政问责实践表明，被问责的官员，无论是被免职的，还是引咎辞职的，都不是依据国家专门的法律做出的。由于没有专门的法律制度作支撑，导致该制度在执行过程中存在不确定性。解决这一问题的有效途径在于运用法制的手段完善政府责任体系，通过行政问责的法制化，把行政长官的领导责任量化定型，完善政府领导的责任体系。实施问责制，正是适应依法治“权”、依法制“官”、依法问“责”，全面建设法治政府的需要。

注释：

①在中国的帝制历史上，行政问责制包括皇帝问责、御史问责、吏部问责等不同的渠道。参见周亚越著：《行政问责制研究》，中国检察出版社，2006年版第213页。

②世界银行专家组著，宋涛译校：《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，中国人民大学出版社，2007年版第13页。

[责任编辑：王 篆]