从地方政府到地方治理：政策网络的分析

饶常林

摘 要：网络是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的网络内涵意味着“治理”并非政府所独享，而是与其他组织形成一种政策网络，共同分担治理的责任。与地方政府相比，地方治理有着明显的改变，从地方政府到地方治理的发展趋势，意味着地方政府角色在治理上的转变。当前许多地方治理是政策网络的形式，政策网络作为一种治理模式是相对于市场和科层体制而言的，但其自身也存在局限性，因此，从地方政府到地方治理的发展并不能完全摒弃传统的科层制。

关键词：治理；地方治理；网络；政策网络

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2009)04-0052-04

20世纪90年代以来，伴随着新公共管理运动的兴起，在市场化、经济全球化、政府失灵以及社会变迁复杂化等因素的驱动下，“治理”概念普遍受到重视，并立即成为各门学科研究的焦点，公共行政学更是将治理视为政府再造的重要途径。此外，随着人类步入信息化社会，通讯科技飞速发展，网络的视角不断被提出，并逐渐成为探讨地方治理的一项工具。从前学者对公共事务的论述大多以地方自治(local self-government)为核心，企图从分权化(decentralization)的概念，建构中央与地方之间的关系，但存在制度失灵，政府无力回应地方发展需求的问题。而网络治理意味着许多社会行动者共同参与治理的过程，强调地方政府运用跨部门、跨组织间的网络，对于利益和资源进行协调分配，以进一步强化政策制定和执行的效率。本文试图探讨地方治理逐渐演进的一个发展趋势，即政策网络对于地方事务的功能与影响。

一、治理的网络内涵

治理(governance)在传统或辞典上的解释，都将其视为统治(government)的同义语，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与统治相去甚远。研究治理理论的一位权威格里•斯托克(Gerry Stoker)对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点[1]：(1)治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个层面上的权力中心。(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。从这五种观点可以发现，“治理”并非政府所独享，而是与其他组织共同分担治理的责任。公共部门与私人部门的行动者形成一种治理网络，这种治理网络表明公共部门和私人部门组成政府体制的另一种形式，并与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

其实，治理的主体与运作都隐含着网络的特性。治理意味着许多社会行动者的共同参与，其主体包括政府机构、企业、利益团体、社区和民间组织，具有网络的多元主体特征。在运作上，由于治理主体的多元，形成一种政策网络的形态，各行动者可视为一种结点，透过各结点互动与协商来达成治理。因此，“治理”成为政府与社会共同管理的理想形态，通过公共部门与私人部门间的互动、协调、协力，决定社会价值如何被分配、社会政策如何被执行。

网络是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。治理的网络方式强调声誉、信任、互惠及相互依存，是市场与科层制的替代品而非二者的简单混合，它拓展了公共部门、私人部门和志愿部门的边界。网络是不同部门相互作用的制度环境，网络是非正式制度，亦即是非正式地组织起来的、长期的、用规则管制的相互联系。一致认可的规则产生信任、交流，减少不确定性，是非官僚制协作的基础。在过去的二三十年间，由于受到外部环境因素的影响，地方政府在地方事务上面临严峻的挑战，使得地方政府的角色功能被迫改变及调整。政府把以前许多独自提供服务的项目改为私有化或外包等模式，许多公共事务不是由政府来决定、执行，而是政府与私人组织或企业合作，这也是地方治理的一大特色。Rhodes从实证研究的角度，将地方治理界定为“自组织的，组织间的网络”(self-organizing，interorganizational networks)，他认为网络是政府、市场结构之外另一种新的治理形态，并指出此种治理模式具有四个特点：(1)组织之间的相互依赖：治理比统治的概念更广泛，涵盖了非国家行动者，意味着公部门、私部门以及志愿部门之间的界限已经变得较为容易变化和模糊。(2)持续的互动：由于需要相互交换资源与协商共同的目标，网络成员之间的互动持续进行。(3)“似赛局”(game-like)的互动关系：以信任为基础，通过网络参与者协商和彼此同意的游戏规则来制约。(4)相当程度的自主性：自组织的网络不需要对国家负责，但国家机关仍能间接地加以引导。

二、从地方政府到地方治理

二战后，随着西方福利国家体制的建立，政府职能大幅扩张，公共服务压力日渐增大，导致政府规模急剧膨胀，财政负担不堪重负，中央与地方关系走向分权化。同时，随着地方民众参与公共事务意愿的增强，地方政府也被迫改变传统的封闭官僚层级形象，结合市场和民间社群的力量来提供公共服务，如，20世纪80年代开始推行的新公共管理运动，师法企业，广泛采用市场模式提供公共服务。进入90年代后，在经济全球化与分权化的趋势下，地方政府开始透过授权和分权，将多元主体纳入治理体系来共同履行公共权威，提供公共产品的生产与服务。地方政府由原来的公共服务的唯一或主要提供者，变成地方上各种准政府机构、私人企业或民间组织等复杂网络的策略指导者。它发生在地方，却又不仅仅限于地方的边界，它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。面对地方政府的变化和发展，传统的地方政府概念和理论已经难以描述或解释，西方学者遂以地方治理的概念加以补充，并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”。

与地方政府相比，地方治理有比较明显的改变。第一，地方治理为了发展社群，重视落实市民、利益关系人的权益，以确保政策的凝聚力，不同于地方政府仅仅为了确保政府组织的发展。第二，地方治理的目的，着眼于内在利益关系人(民选官员、政治任命官员、特别顾问、公务人员)和外在的利益关系人之间公共管理的互动过程，不同于地方政府关注于政治与行政的分立。第三，地方治理重视劳动市场、资源与知识管理，采取激励、授能等方式，激发公共部门及其他部门的动力，对人力做最好的使用，而且采取资源公开、成本透明化及知识管理等措施。第四，地方治理强调超越组织的界限，重视组织内部使用者、社区与其他组织之间的多数协议和补充关系，并建立和维持有责任的伙伴关系，不同于地方政府只重视内部的流程改善。第五，地方治理从社会、环境等多面向衡量绩效，不同于地方政府的绩效是为了公共管理和政府监督的需要。第六，地方治理扮演社区发展者的角色，使社区有能力规划和管理其事务，改善地方政府的外部效能，不同于地方政府单纯的服务提供者的角色，只注意内部效率的改善。

从地方政府到地方治理，意味着面对外在因素的变化，地方政府角色在治理上的转变。根据Loffler的研究，从地方政府到地方治理，政府的角色必须重新定位，地方治理所做的比地方政府还多，增加的功能大致有下列几项：(1)网络的领导；(2)平衡策略的利益；(3)劳动市场的管理；(4)资源与知识的管理；(5)注重内部和外部关系；(6)重视客观的衡量以及主观的结果；(7)加强地方政府的功能，并发展为地方治理形态[2](pp.21-23)。从这些方面可以发现，地方治理比地方政府更重视网络中各个利害关系人的合作关系。地方治理会对某些特定政策产生影响，特别是那些跨越不同服务界限的政策问题，因此必须促进部门之间或跨部门的合作，包括公部门、私部门、第三部门或志愿性组织和团体，这种多部门的协调合作关系，正是地方治理需要加强的，因此也需要了解地方的需求，重视地方和社区的特色，才不至于与现实脱节。由于地方治理强调跨部门的合作，因此治理的角色不能完全由某一组织担当，许多任务已经跨越其他组织的界限，甚至需要地方社区的人民或团体的合作，他们当然也不能只是依赖传统科层组织的运作，而必须建立部门之间的合作关系。

三、地方治理的政策网络

政府治理在过去数十年的变迁当中，不断有新的理论注入到由上而下的官僚体制改革之中，例如，20世纪80年代，伴随着政府的财政压力，新公共管理带来一种小而美、小而能的政府形态；90年代之后，在经济全球化、资讯化的影响下，改变时间与空间概念，又带来网络社会的治理形态。网络治理结构是一种多元行为者互动的系统，所讲究的是协调机制，迥异于强调层级节制的传统行政以及强调竞争与顾客导向的市场模式。在这里，治理被描述为权利依赖的组织所建构，形成具有半自主(semi-autonomous)以及自我管理(self-governing)的网络。相对市场与科层体制，治理的政策网络模式提供更多元化的改革思维，而政府在网络中只是很多提供公共服务的行动者或组织的一员。

(一)作为治理结构的政策网络。政策网络是当前西方公共政策研究领域的热点问题之一，被西方学者广泛应用于政策过程中政策主体相互关系的分析。政策网络的研究从20世纪五六十年代起源于美国，后经过英国、德国、荷兰等欧洲国家学者们的发展，其理论框架得到了进一步的构建和完善。把政策网络作为一种国家治理模式和管理工具来研究，是政策网络研究领域的新特点。政策网络的研究分为利益调停学派和网络治理学派。利益调停学派以英国、美国学者为代表，认为政策网络是“多元主义”和“统合主义”的替代模式，重点分析的是政府部门与利益集团之间的利益调整关系。德国和荷兰的学者是治理学派的代表，他们从宏观层次对政策网络进行研究，以治理理论为基础，重点考察国家与公民社会之间的关系，将政策网络视为一种区别于传统科层制和市场制的新的国家治理模式。

政策网络将政府、非政府组织、公民个人融合到公共事务的管理之中。政策网络与传统科层制、市场制的区别在于：政策网络是以信任和合作为核心机制的，而市场是以价格、竞争为核心机制，科层制则是以行政命令为核心机制的。地方政府较偏向科层体制和市场模式的管理型态，诸如政治与行政的分立、对组织内人力做最好的运用、由上而下的预算编列等为科层体制惯常的主张；其他如关注指标结果、改善绩效、以及衡量绩效监督的成本，促使职员注重服务品质等则属于市场模式所强调的理念。地方治理则倾向于网络的治理，例如它强调社群的发展，加强跨组织和部门界限、政府层次的合作以及政策的凝聚力；又如它关注于内部的官员、顾问、公务人员与外在的利益关系人之间公共管理的互动过程等。传统官僚政府在当前有逐渐转变为网络治理的趋势，当政府失灵、市场失灵时，政策网络模式的平等、协调合作与自我管理等特质更能彰显其重要性，网络各组织之间通过资源交换、权力依赖与游戏规则的建立，培养出共同的信任和价值，与公共部门相比具有独特的自主性。

政策网络模式认为在地方治理的过程中，任何行动者透过社会过程的引导作用会形成一种自组织的网络治理。治理过程中的行动者除了政府机关以外，还包括其他私部门和志愿性团体，而且这些行动者彼此之间具有资源互赖的关系，任何治理结果的产出都必须经由行动者之间协商和资源交换而完成。网络治理模式中政府与其他社会行动者分担或分享生产、设计和维持等三类治理职能。在国家涉入的最低程度下，各类行动者与利害相关者通过协商、讨价还价、博弈等形式自发地解决他们自己的问题，借助协力合作的关系和资源共享的目的来整合社会各类资源。总之，政策网络作为一种治理模式有两个核心问题：一是政策网络的结构，涉及成员的组成、网络的任务和界限等；二是网络成员的互动，涉及资源与权力的交换与依赖。

当前许多地方治理是政策网络的形式。政策包含各种行动者——政府机构、利益团体、社区等；网络可以促进公、私部门利益与资源的协商，强化了公共政策执行的效率。学者界定治理为自我管理、组织间的网络，意味着治理所反映的是制度的功能性与特殊性，以及先进工业社会具有的变异性。在这种特性下，治理是组织间各成员协调的整合过程，为了整合各种不同层次的组成分子，不可避免地会碰到资源交换、权力依赖的问题，因此，政策网络被学者视为一种治理结构，回应国家政府与民间团体之间复杂的互动关系。

(二)政策网络的功能和限制。作为一种治理结构，政策网络成为传统科层体制和市场模式之外一个受期待的治理形式。网络治理被认为较传统科层体制或市场模式更能适应当前的网络社会，其功能性在于处理了网络的资源依赖与协力关系。网络不仅可以整合资源，而且可以利用每个行动者的资源；多部门网络不仅结合不同资源和背景的知识，努力促成争论的议题达成共识，有时还可以激发新的知识。在当前国家与社会日益交结互缠，社会结构日趋网络化的背景下，作为治理模式的政策网络使得政府权力在自愿进入、资源交换和信念共享的政策议程中扩散，从而使公共政策的形成与执行告别“政治黑箱”时代。

政策网络有其优点，当然也可能产生某些限制。首先，网络是社会行动中较脆弱的形式。网络作为一种治理模式，非赢利组织、企业与政府在相互依存的网络中采取集体行动分享其权威，由于他们必须采取联合行动，必须协调多元的行动者，因此他们相对的会较不稳定(至少科层官僚是比较容易预测与稳定的制度)。其次，网络的界限与范围难以界定。政策网络中的行动者包括不同层次政府，公、私部门中的个人、团体及组织。但是，由于行动者众多，使得网络的界线与范围难以界定，从而引发许多学者的批评与争论，较多的批评之一就是网络的界定有太多的类别与弹性，无法形成一致的观点。再次，结构上的限制。政策网络着重水平式的结构，忽视制度环境的影响，也就是说缺乏正式或非正式制度对网络的制约。

除此之外，网络模式在实际运作上难免会出现一些问题，如决策过程是根据参与者的偏好来控制政策网络，而不是处处顾及公共利益。如此将会出现几个严重的后果：(1)政策将会被网络中以自我利益为出发点的行动者所形塑，而不是由最大多数人的利益来决定；(2)当政府想要变更政策方案时，网络中的其他行动者会加以干预，以杜绝政策联盟被破坏的机会；(3)当网络中的优势联盟已经有效控制政策阵线时，公民仍会要求政府为政策负责，但政府实际上却无法控制。

政策网络作为一种治理模式，是相对于市场和科层体制而言的。政策网络的治理模式要求地方政府引进社会上的众多行动者来参与治理的过程，弥补市场和科层治理模式的不足。与此同时，政策网络自身存在的限制要求地方政府在网络社会中必须担当起公共利益的维护者角色，来连接并领航市场机制和政策网络中各类行动者和各类资源。地方治理的最终目的在于提升地方政府的治理能力。因此，从地方政府到地方治理的发展趋势并非要完全摒弃传统官僚体制，而是应根据环境变化选择适当的组合治理模式来提升其治理能力。

参考文献：

[1]Cerry Stocker.Covernance as Theory：Five Propositions[J].International Social Science Journal，1998，(3).

[2]Elke Loffler .Governance and Government： Networking with external stakeholders[A].Public Management and Governance[C].London：Routledge，2003.

[责任编辑：王 篆]