论城乡一体化最低生活保障制度的构建

石松平

摘要：最低生活保障制度保障的是一种最基本的生存水平，但是城乡间这一制度的保障范围和保障水平的差异却很大，这不合社会保障公平理念，不利于统筹城乡发展，违背了科学发展观的要求。城乡一体化的低保制度是城市化良好有序发展的前提，政府应该提高对构建城乡一体化低保制度建设意义的认识，加快制定一体化发展的规划，从财政、管理等方面加强对农村低保制度的假设，尽快实现低保制度的城乡一体化。

关键词：城乡一体化；最低生活保障；农村低保制度

中图分类号：F323文献标识码：A 文章编号：1674-1145（2009）17-0194-03

党的十六届六中全会和十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务之一。这种覆盖城乡居民的社会保障体系设计原则是“广覆盖、保基本、多层次”的，基于目前城乡二元化的特点，短期内制度如此设计具有一定的合理性。但是长期的发展目标和价值取向应该是建立一种城乡一体化的社会保障制度。这种制度不能是多层次的、碎片化的，目前许多学者对建立城乡一体化的社会保障制度进行了探讨。王思斌认为“中国要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，从现实情况来说，先要按照与城市社会保障制度相衔接的思路建立农村社会保障制度”，“城市和农村按照同一个框架（发展方向）去建立（或重建）社会保障制度。”

实际上构建城乡一体化的社会保障制度是许多学者的共识。但是对于如何实现城乡一体化社会保障制度的构建，学者们对此存有许多不同的观点。笔者认为实现城乡一体化社会保障体系不能一蹴而就，必须分步骤分项目推进。从世界各国社会保险的发展历程看，社会救助体系建设一般是先行的，它在社会保障体系中占有着重要地位。而实行城乡一体化的社会救助体系应该以最低生活保障制度为突破口。本文在此以池州市为个案，探讨城乡一体化最低生活保障制度的构建。

池州市位于安徽省西南部，下辖贵池区，东至、石台、青阳三县和九华山、开发区管委会。池州总人口158万，农村人口占总人口的77%，农业比重占全市GDP的21.5%，城乡二元特征明显。近年来，池州市结合新农村建设，不断推进池州市城乡统筹工作，城乡一体化已经成为池州市经济社会发展趋势之一。

一、城乡最低生活保障制度的实施现状

（一）城乡最低生活保障制度的建立

1999年9月国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，该制度的保障范围是持有非农村户口的城市居民。

2007年7月，国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策上的依据。同年各省市相继颁布了本省关于农村最低生活保障制度实施的相关文件。同年安徽省政府颁布了《安徽省农村居民最低生活保障暂行办法》决定2008年1月1日实施。

（二）城乡最低生活保障制度实施的现状

近年来，农村最低生活保障制度的建立及发展确实是一件惠民利民的大好事，对于维护农村的稳定，解决农村贫困问题发挥了积极的作用。社会保障属于国民收入的第二次分配，作为一个收入分配的手段，它应该发挥着缩小城乡差别的作用。城乡收入差别应该可以通过社会保障制度进行调整，减小差距，但是实际上在此过程中，社会保障制度却发挥着相反的作用。因此我们在看到城乡最低生活保障制度发展的同时，也应该注意到城乡间二者的差距。

1．城乡最低生活保障制度覆盖范围存在较大差距

2006年安徽省总人口为6676万，农业人口所占比重为78 %。2007年安徽省城镇低保金额投入119365.7万元，而同期农村投入低保金额为53082.4万元，城镇投入为农村的2.24倍。也就是说只占安徽总人口数的22%的非农业人口占用了69%的低保资金。

具体的一些情况我们可以通过下表能很清楚地看出城乡间最低生活保障制度在实施中的差别。

注：表中数据通过对《2008年安徽统计年鉴》整理而得

具体由于各市经济发展水平的差异，各市对于农村的社会保障资金的投入又有很大的差别。参见表2。

注：表中数据通过对《2008年安徽统计年鉴》整理而得

2．城乡最低生活保障水平存在较大差距

从上表可以看出池州2007年池州城镇低保人数是23830人，投入的资金是2139.7万元，农村低保人数是42093元，投入的资金是1716万元。城镇低保人口人年均享受低保资金（管理费用包含在内）是897.9元，农村低保人口人年均享受低保资金为408元。

通过表2的分析可以看出2007年相比2006年，池州城镇新增低保人口11人，资金增加1166.6万，农村新增低保人口32415人，资金增加1641.7万元。可以看出最低生活保障制度确实在大力推进，农村低保覆盖范围和保障水平确实得到了较大的提高。但是城乡低保制度在发展的同时二者的差距显然在快速拉大。

2008年2月26日安徽省民政厅、财政厅颁布《安徽省民政厅安徽省财政厅关于印发〈安徽省农村居民最低生活保障暂行办法〉的通知 》（下简称通知），在这个《通知》中提高了2007年出台的《安徽省农村居民最低生活保障暂行办法》中规定的保障标准。《通知》提出2008年，在现有农村低保制度的基础上，实施提标扩面。全省农村居民最低生活保障线从家庭年人均收入683元提高到860元。家庭年人均收入低于683元的低保对象，实际补差标准不低于317元／年·人；家庭年人均收入高于683元低于860元的低保对象，实际补差标准不低于177元／年·人。这种进步值得肯定，但是农村低保标准在提高的同时，城镇低保标准也在提高，二者间的差距并没有缩小。

池州市各区县城镇低保标准分别如下：

贵池区：城区205元/月，自2006年7月起执行；乡镇180元/月，自2007年1月起执行。

东至县：180元/月，自2006年12月起执行。

石台县：160元/月，自2006年12月起执行。

青阳县：195元/月，自2006年12月起执行；215元/月，自2007年12月起执行。

九华山风景区：216元/月，自2007年1月起执行。

二、完善城乡一体化最低生活保障制度的意义

鉴于农村正在落实最低生活保障制度，于是有的学者说实现了城乡一体化最低生活保障制度。实际上从上文的分析可以看出城乡间的最低生活保障制度远没有达到城乡一体化的标准。城乡一体化的最低生活保障制度，不应该分别成立一个城镇的和农村的低保制度，城乡低保应该是一套管理体制和管理机构，低保户保障水平不因城乡户口存有太大差别。当然各地经济发展水平有差异，一体化不能强调各地一样化，一体化允许存有差异。

（一）城乡分割最低生活保障违背的社会保障制度公平的理念

罗尔斯在其《正义论》中指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。社会保障是公民应该享有的一种基本公共产品;也是宪法赋予公民的一项权利。从理论上讲，社会保障不应有城市和农村的地域差别和市民与农民的身份差别。社会保障体系对现代国家来说应该是一元的，一国公民应该享有统一标准的社会保障。享受社会保障是公民应该享受的一项社会权利。这种权利的享受不应该受城乡户籍的影响。国家也不应该以任何借口而拒绝向公民提供社会保障。但是在我国，社会保障的制度设计和实践中农民长期得不到保护，这是中国社会不公正最突出的表现。国家在相当长时间内忽视了农村社会保障制度的建设，大部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障制度之外，这种现象在很长一段时间内被许多人认为是“自然而合理”的，这在一定程度上突显了我国在建立农村社会保障制度价值取向上的偏差。