创新机制强化机构编制监管

盛　放

不断深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，严格机构编制管理是新时期机构编制工作的主要任务。科学配置执政资源，加强机构编制管理，提升机构编制管理能力，有效监管机构编制执行情况是一项十分重要的工作。践行科学发展观、创新机制是推动机构编制监管工作不断发展的关键。

近年来，机构编制监管法制建设不断加强，监管手段日益丰富，监管方式逐步规范，监管力度不断加大，监管工作有了长足发展。但是，从实践看，机构编制管理“重审批、轻监管”的传统工作模式仍然没有从根本上得到改变。不少地方机构编制管理过程中仍然存在着“三清三不清”的状况，即职能配置清、履职情况和绩效不清。部门执行“三定”规定核定的职责存在越位、缺位、错位等情况；编制核定清、实有人员不清，编制和实有人员无法一一对应，超编现象难以杜绝，并存在混编混岗的情况；职数清、实际配备情况不清，超职数、超规格配备干部时有发生。“三清三不清”情况的长期存在，造成的危害是明显的，具体表现在：政府部门职能越位、缺位、错位，不利于政府转变职能及全面正确履行职责，影响行政管理体制改革的深化；用人的无序性和与此相关的个别腐败现象，不仅导致人浮于事、官多兵少，也直接影响了党和政府的形象；一定范围或层面的机构编制膨胀欲望和相互攀比心态，使机构和人员非正常增长，财政负担加重，行政环节增多，行政效率下降；统计数据失真，在宏观和微观上都难以为领导决策判断提供有力保障。

机构编制监管过程中出现的一系列突出问题，既有历史和现实原因，也有主观和客观原因，但最重要的还是缺乏有效的约束机制。一是缺乏事前防控机制。长期以来，由于受“重审批、轻监管”观念的影响，机构编制管理没有把监管工作摆上应有的位置。机构编制监管不仅思想准备、政策准备、技术准备、行政资源准备不足，更为重要的是没有一套在机构编制违法违纪行为发生前就能进行有效防控的机制。由于机构编制管理本身的特殊性，机构编制监管经常在工作中处于被动地位，面临既成违法违纪事实，纠正起来情况复杂，成本大，十分棘手。二是缺乏定编、用编、保障等的协调配合机制。机构编制决策与执行环节是由不同部门行使的，管理链条较长。从管理主体看，涉及编办、组织、人事、财政、劳动和社会保障等部门：从管理内容和流程来看，涉及定编定岗、招录调配、经费保障、社会保险等方面和环节；从管理目标来看，评估其执行成效要涉及多部门目标与单项目标的考量。机构编制执行领域的这一特点，增加了协调、控制的难度。协调配合机制的缺失，造成“铁路警察、各管一段”和“政出多门”现象。三是缺乏科学管用的问责与制约机制。机构编制管理一个重要特征是与领导行为密切相关。在机构编制决策管理过程中，领导行为集中体现在改革方案制定集中化、机构编制审批一支笔、机构编制工作由党政主要领导负责。这一特征使地方党政领导在机构编制决策问题上有较大的自主权。由于对各层级政府职能、机构、编制分级管理与总量管理规律的认识不到位，地方党政领导往往会在某些具体机构编制管理业务上具有较大的自由裁量权，目前尚无科学的定编用编标准和明确可行的问责与制约机制予以规范。在机构编制执行管理中，一部门的职责履行，编制资源的正确配置和有效使用，部门主要领导起关键作用。因此，没有有效的领导机构编制问责制约机制，机构编制违法违纪行为就会一再发生，屡禁不止。

认真落实科学发展观，切实加强机构编制管理，要求我们不断解放思想、更新观念、探索创新，以新思维、新视野、新载体开创机构编制监管工作新局面。2005年以来，全省编办系统认真贯彻落实省委、省政府、省编委和中央编办的要求，从监管工作难点人手，从机制创新破题，积极探索建立“三项机制”，推动机构编制监管工作跃上新台阶。

以预防教育为着力点，探索机构编制监管防控机制。预防教育是有效消除机构编制违法违纪行为的重要环节，是事前监管的基础性工程。要以预防教育为着力点，探索建立机构编制监管防控机制，主要从以下几方面人手：学习宣传，提高认识。编写有关机构编制学习材料和机构编制违法违纪案例剖析，认真组织学习和加大向社会宣传的力度。将机构编制管理法规、政策、纪律等相关内容纳入各级党校和行政学院干部培训范围。使各级领导干部树立正确的机构编制管理意识，增强机构编制管理的法制意识和纪律。实行计划用编。机构编制部门根据机构编制工作规划和各地机构编制使用的实际情况，按一定比例核定机关、事业单位使用编制的数量、类型等，规范机关、事业单位使用编制的自由裁量权，使机构编制使用规范有序。实行用编核准制度。各机关、事业单位使用编制之前，机构编制部门根据其编制使用情况出具核准使用凭证，机关、事业单位以核准使用凭证办理相关人员人编手续，切断超编进人的源头。

以机构编制实名制管理为平台，探索机构编制监管协调配合机制。经过近3年的努力，全省编办系统建立了实时、动态的机构编制人员实名制信息库。信息库范围包括机构编制部门管理的全部机关、事业单位，内容包括机构编制审批和使用过程中的各项基本信息。在此基础上，向各机关、事业单位核发《机构编制管理证》，通过《机构编制管理证》在机构编制和组织、人事、财政、劳动保障等部门之间构建沟通协作的平台，严格管理流程。组织、人事部门根据《机构编制管理证》记载的机构编制信息进行人员录用、调配并核定工资，财政部门根据《机构编制管理证》人员出、人编手续核发人员工资，劳动保障部门根据《机构编制管理证》出、入编手续办理社会保险。通过这一制度化的管理平台，链接机构编制使用相关职能部门，信息共享，共同管理，使经审批的机构、编制与部门实有机构、人员一一对应起来。

以机构编制责任审计和执行“三定”规定情况评估为载体，探索机构编制监管问责和制约机制。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等明确提出了开展机构编制评估工作的要求。从2006年起，我们以南通市为试点，根据层级和部门不同特点开展了机构编制责任审计和政府部门执行“三定”规定情况评估工作。机构编制责任审计，重点根据机构编制工作法规、纪律，对不同层级的党委、政府主要领导进行机构编制执行情况审计。这种以行政区域主要领导为对象的机构编制执行情况审计，把决策与责任紧密联系起来，极大地增强了机构编制法规、纪律的权威性和遵纪守法的自觉性。政府部门执行“三定”规定情况评估，主要针对政府部门执行“三定”规定的有关情况进行，重点评估部门主要职责履行情况，把执行与责任紧密联系起来，确保政府部门严格执行“三定”规定。试点中，在加强问责的同时，注意做好审计和评估结果与日常机构编制调整相结合、与绩效考核相结合、与领导干部任用奖惩相结合。

开展机构编制责任审计和政府部门执行“三定”规定情况评估，实现了“三个突破”：一是在机构编制监管对象上，将行政区域主要领导和部门的主要负责人纳入了直接的审计或评估对象。从集体领导的模糊责任到领导行为的具体责任人，责任落实到位。二是在管理方法上，实现了机构编制监管从被动管理到主动管理，寓管理于服务之中，增强了机构编制部门的服务意识。三是在管理内容上，把监管重点从只关注机构编制具体数目转化为职责、机构、编制整体监管上来，重点监管主要职责履行情况，提升了机构编制管理的层次和水平。通过对政府部门“三定”规定主要职责履行情况的监管，推进政府转变职能，推动政府部门全面正确履行职责。将政府部门履行职责情况作为设立机构、调整编制、配备人员的基础，增强机构编制管理的科学性。