刍议政府环境管理

肖　艳

十七大首次把“建设生态文明的社会”写入报告之中，具有划时代意义。党的十七大为我国新形势新阶段的环境保护和可持续发展构建了完整的战略体系，使环境保护作为基本国策，真正进入我国政治、经济和社会发展的主战争、主干线和大舞台，把环境保护和建设生态文明提到了前所未有的高度。同时，我国《环境保护法》第16条对政府环境保护责任作了原则性的规定，即“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”可见政府作为生态环境的主要责任人，其环境管理的责任义不容辞。

一、我国环境现状分析

（一）水环境形势不容乐观

进入二十世纪90年代，水污染已成为制约经济社会发展和人民生活改善的主要因素。我国七大水系、湖泊、水库、部分地区地下水和近岸海域都受到不同程度的污染。2005年，我国七大水系四类以上水质占59%，其中有27%为劣五类水质，基本丧失了使用功能。近岸海域超四类海水水质占34.5%，超标污染物质主要为氮和磷。湖泊水体富氧化严重，全国75%的湖泊出现不同程度的富氧化。

（二）大气污染严重

来自《2006年中国环境报》表明，2006年，全国二氧化硫排放量2588.8万吨，比2005年增长1.5%；化学需氧量排放量为1428.2万吨，比2005年增长1.0%。城市空气质量总体较上年有所好转，部分城市污染依然严重。2006年监测的559个城市中，地级以上城市（含地、州、盟首府所在地，以下同）322个，县级城市237个，空气质量达到一级标准的城市24个（占4.3%）、二级标准的城市325个（占58.1%）、三级标准的城市159个（占28.5%0、劣于三级标准的城市51个（占9.1%），主要污染物为可吸入颗粒物。全国酸雨的发生频率在5%以上的区域占国土面积的32.6%，酸雨发生频率在25%以上区域占国土面积的15.4%。

（三）土地沙漠化严重

全国沙漠和沙化土地总面积达174.3万平方公里，占国土面积的18%，沙化面积每年以3436平方公里的速度扩大。

以上数据只是描述了我国生态环境状况的一些方面，但沉甸甸的数字说明我国生态环境状况所面临的危机。我们应该清楚地看到：一方面，改革开放以来，党中央、国务院高度重视生态环境保护与建设工作，采取了一系列战略措施，加大了生态环境保护与建设力度，一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善；另一方面，我国虽然地大物博，但自然状况复杂，加上我国人均资源相对不足，地区差异较大，生态环境脆弱，生态环境恶化

的趋势尚未得到有效遏制。因此，按照科学发展的要求，加快建立资源节约型、环境友好型社会成为必然选择。

二、政府环境管理中存在的问题

（一）地方政府环境保护意识淡薄

尽管“节约型社会”的理念已渐入人心，但当前我国政府部门的节能状况和节约意识仍令人担忧。一组调查数据表明，从1986年到2005年我国人均负担的年度行政管理费用由20.5元到498元，增长了23倍，而同期的人均GDP仅增长了14.6倍。我国普遍存在只求速度、不问质量的行为倾向，甚至出现大量“政绩工程”、“面子工程”和“豆腐渣工程”，造成了许多重复建设和资源浪费。

（二）公众环境知识、行为相对滞后

来自《环境教育》杂志的一项调查（满分为6分）：调查对象环境健康知识平均得分4.14分，提示调查对象环境健康知识水平较低；环境健康行为平均得分4.05分，提示居民在环境健康行为上表现不够积极。由此可见，公众在环境健康知识、行为上呈现出相对滞后的状况。

（三）政绩评估忽视环境指标

传统的政府在考核各级政府部门及其行政人员的政绩时，主要以经济效益指标为标准，尤其是以地方GDP的增长数量为标准，政绩评估的指标设置只停留在对各种经济指标的细分量化的层面上，缺乏对社会效益指标和生态指标的必要设置。

三、政府环境管理应采取的对策和措施

（一）必须强化政府环境管理的法制手段

资源环境保护方面的法律是政府行使行政权力、管理资源环境的基本依据。加之环境问题具有跨地域、跨流域的性质，尤其在市场经济主体资源意识尚没有上升到理性阶段、各企业自律能力较低的情况下，政府应善于利用法律手段调解经济，充分发挥环境和资源立法在经济和社会生活中的约束作用，为我国突破资源环境等发展瓶颈、实现经济社会的可持续发展，提供坚实的法律保护。

（二）加强公民环境意识教育

环境保护不仅要靠政府的行政力量，更需要民众的有效参与。我国公民环境意识水平仍然较低。部分公民甚至政府官员还没有认清环境保护究竟是指什么，将环保视为环卫，将复杂问题简单化，对环境问题的严重性、环境保护的迫切性的认识十分有限，如果公民没有对自身的生存和发展产生危机感，又何来保护环境的主动性。因此，政府要发挥舆论宣传优势，通过宣传教育，使公众在了解危机的基础上，增强责任感和主体意识，提高人们对环境保护的认同，增强人们对保护自然生态环境行为的主动性。

（三）将生态指标纳入政绩评估指标体系

我们倡导节约型社会、节约型政府建设，关键在于努力打造一个“廉价”政府、“绿色”政府，这就应当在降低行政成本上下功夫，将生态指标与政绩挂钩。具体说来，就是把环境保护投资占GDP比重、防治水土污染面积、单位GDP资源节约率、居民对周围环境的满意度等社会类指标，作为衡量地方政府的主要标准，并随着经济社会的发展加大这些指标的权重。

（四）构建完善的社会监督体系

环境问题，是一个全局性的问题，需要建立健全有利于环境保护的决策体系，需要发展和掌握科学技术，更需要监督体系的形成。通过有效监督，使政府在“阳光”下更好地管理环境，为人民服务。

参考文献：

[1]中国科学院可持续发展战略研究组．2007中国可持续发展战备报告[R].北京：科学出版社，2007；12.

[2]2006年中国环境状况公报[R]．国家环境保护总局，5－11.

[3]郑易生．中国环境与发展综论：从部门模式走向综合模式[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

[4]莫光财、张东豫．缺失与斧正——从行政生态到生态行政[J].公开行政,2008.（7）.

（作者简介：肖 艳，中南民族大学法学院07级研究生，宪法与行政法专业。）