立足实际创新思路开创基层院检务督察工作新局面

熊夏娟

为落实科学发展观，深化检察制度改革，加强检察队伍建设。2007年10月8日最高人民检察院印发了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》，随即江西省人民检察院出台了《江西省人民检察院检务督察工作实施细则（试行）》，这些规定对基层院开展检务督察工作具有积极的指导意义。如何将这些指导性文件规定做到与基层院的工作实际相结合，充分发挥出检务督察的作用，使原则性规定具有现实操作性是各基层院最迫切需要解决的问题。本文就贯彻落实检务督察工作相关规定，寻找基层院开展检务督察工作的新途径作一初步的探索与思考。

一、完善组织机制，明确检务督察职责

1、组织定位。检务督察制度的重要性，决定了检务督察工作是检察机关一项长期的工作任务，而组织落实则是做好一切工作的前提，这就需要完善与之相适应的组织机制。纵观《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《江西省人民检察院检务督察工作实施细则（试行）》，可以发现从最高检到省级院，都是采取通过设立检务督察委员会的形式，形成由院领导为督察长，相关部门的负责同志分别担任副督察长、委员，下设检务督察室，设主任、副主任及工作人员若干名，具体履行检务督察工作。在基层院要落实检务督察工作，发挥监督职责，就必须建立相应机构，而要健全机构需要人员配备，这对本就存在人员短缺现象的基层院提出了挑战，如何合理安排人员，避免不必要的人员浪费是关键。考虑到现有内部监督制约机制的多重性，可以将现有的监察室、检察委员会办公室、人民监督员办公室和案件质量督察员办公室等内部监督机构归口合一形成一个综合性机构：检务督察中心。

2、职责定位。检务督察是检察院机关内部的一种监督模式，突出了事前和事中的监督，更具有动态性和警示性，手段也更为刚性。检务督察部门专门对各级检察院及检察官履行职责，行使职权，遵章守纪，检风检容等进行监督检查。在基层院，如果仅将检务督察部门的职责定义为专门对本院及检察官履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行监督检查，则显得过于宽泛不具有实际操作意义。为此，结合基层院的工作实际及现有状况，在将各内部监督机构合一形成“检务督察中心”这个综合性机构的基础上，将各内部监督机构的职责也进行合一，以赋予检务督察更实际、更全面也更易操作的职责。

具体的说，“检务督察中心”具有五大职责：一是对案件流转的监控权，以检察委员会管理和决策检察业务等职权为依托，规范办案程序，动态调控办案流程的执行情况，协调案件流转过程中与各有关部门的关系；二是对司法文书的管理权，以检察委员会检察业务管理和检务督察等职权为依托，规范法律文书的出具与管理；三是对案件质量的督察权，以案件质量督察员办公室职权为依托，对院所有案件质量进行督察；四是对执法行为的监督权，以监察室、人民监督员办公室、检务督察等职权为依托，监督办案人员在执法过程中的办案情况；五是对督察处理的建议权，通过对文书管理、案件质量、执法问题等环节督察发现的问题，形成督察处理建议，并提请检察长或检察委员会，予以处理。

3、人员定位。“检务督察中心”设督察长一名，由院领导担任，负责中心各项工作与检察长、检察委员会和相关业务部门的协调；设副督察长两名，分别由院检委会委员和监察室主任担任，负责各项工作的协调与管理和中心的日常事务性工作；设督察人员四名，分别从质量案件督察员、人民监督员办公室人员、业务科室人员、老检察官人员中选出业务能力强、工作经验丰富的人员担任，负责具体事务性监督工作。

二、规范督察内容，形成有效约束机制

检务督察制度是对检察工作和检察队伍实行内部监督的新举措和新方法，要确实使检务督察制度形成有效的约束机制，充分发挥出检务督察中心的作用，仅有督察机构的建立没有督察的实际工作内容，制度也就形同虚设。按照《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《江西省人民检察院检务督察工作实施细则（试行）》的相关规定，对检务督察内容的规定与对职责的规定是一致的，也即对履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行督察，这种规定在基层院可以起指导作用，但同样存在缺少具体操作性的问题。为此，要结合现有的内外监督措施，进一步在实施中规范督察内容，才能确保检务督察的有效运行，加强执法规范监督的经常性和有效性，形成切实有效的约束机制。

1、强化对执法办案主体的监督

把执法办案的各个环节纳入检务督察的监督视野，立足对执法办案人员执法情况的监督，实现执法主体行为方式的规范化。一是抓好“一案三卡”制度的推行，切实掌握办案人员的办案情况、执法情况、廉洁自律情况，并将其适用范围推广至所有部门的检察人员，而不是仅限于对自侦部门人员的监督。二是完善落实办案安全责任制度，如签订办案安全责任状，层层落实各自责任范围；建立执法档案制度，将检察人员办理案件的情况记入执法档案，掌握办案人员办理案件的情况，并将其作为考核评价的依据。三是强化廉政建设，制定和完善检察机关执法办案监督制度，为干警建立廉政档案，适用廉政谈话制度，，构建干警行为自律机制，从源头上预防执法办案过程中的违法违纪问题。四是健全院纪院规，通过考核，对执法作风、检容风纪进行有效监督。

2、强化对案件质量与效果的监督

立足对案件质量的监督，实现社会效果与法治效果的统一。（1）对重点案件进行质量评估。对不捕、不诉、不立案、撤案、撤回起诉以及改变定性、改变犯罪事实和变更强制措施等案件，在检委会的领导下进行质量评估。对有关业务部门提交检委会讨论的案件，由“检务督察中心”实行事前审查办法，通过制作“提交检委会讨论案件审查表”逐级审核监督。（2）开展专项执法检查活动。“检务督察中心”可以通过走访公安、法院、发案单位等有关单位和人员，听取对本院所办案件的质量评价和意见，对本院所办案件质量进行整体评估，形成办案质量分析，对存在的问题，提出督察意见，向检察长和检察委员会报告并提请处理。（3）实行个案跟踪监督。针对正在办理的有影响的重大案件，或重大职务犯罪案件，经检察长授权开展个案跟踪监督，对办案全过程进行跟踪监督检查，从案件事实、证据、适用法律、办案纪律、办案安全等方面，对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等相关环节，进行案件质量监督。

3、强化对业务规范管理的监督

立足对案件本身事态发展的监督，实现对案件处理的全程动态监控。第一，设立总关口，掌握第一手资料。“检务督察中心”负责统一受理公安和本院自侦部门移送的审查批捕、审查起诉案件，对移送的案卷材料进行初审，然后作内部分流处理，制作案件受理情况表，随时掌握案件处理情况，建立案件管理流程台帐。第二，全程监督案件流转处理情况。对由“中心”分流出去的案件进行跟踪检查，对批捕与不批捕决定的执行情况、对退回补充侦查案件、对法律文书送达等活动做到及时准确掌握，发现程序违规问题的，形成督察意见，报请领导批准后送相关部门予以纠正，实现从案件的受理到案件的审查、处理环节，均能得到全面、有效监控。第三，规范对法律文书的管理。将本院所有案件诉讼程序中涉及到检察环节的法律文书，由“中心”负责统一办理相关的法律手续，通过对法律文书的监督管理，严格掌控办案中是否存在超时办案、超期羁押、违规办案等现象，以便及时督促与纠正。

三、创新督察形式，构建监督制约体系

检务督察制度的推行，对确保检察人员正确履行职责，规范执法行为，不断提高办案能力和工作效能等方面有着积极的作用，而要充分体现这些作用，则需要不断研究创新出在新形势下开展检务督察活动的形式。《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《江西省人民检察院检务督察工作实施细则（试行）》中对开展检务督察工作可以采取的主要方式有明确规定，但这些规定因最高检、省院具有“上级”身份的特殊性，而决定了其采取的督察方式上的指导性，如派出检务督察组，采取暗访督察、现场督察、专项督察等方式，这都是与其所处的领导性地位相适应的，适用于上级对下级的督察，但在基层院内则难以适用这类形式，因此，要立足实际，创新适用于基层院自身的督察形式。

1、全方位督察，做到案前警示与案中、案后监督相结合。

一是抓好案前的教育防范工作，做到警示到位。“检务督察中心”交办案件时，既明确办案任务，也提出纪律要求，对可能遇到的问题，早打招呼，早提对策，使办案人员牢固树立思想、道德、纪律防线。“中心”可视情况与办案部门研究制定办案计划、人员分工、纪律教育、安全预防等具体措施。二是抓好案中跟踪，做到监督到位。在案件启动后，对上级交办、领导督办、群众反映强烈的案件，“中心”要深入到办案之中，强化对重实体轻程序、重数量轻质量等薄弱环节的监督，对审讯、采取强制措施等环节重点把关。三是抓好案后跟踪，做到督促到位。对“中心”跟踪督察的案件，在案件结束后，做到一案一总结、一案一反馈，及时总结经验教训，好的表扬，差的批评，切实发挥督察效果，提高办案质量。

2、多层面监控，严格把关实现对执法办案的长效监督。

（1）严程序、开展常规检查。将检务督察作为办案工作的一个必经程序，以书面审查为主要形式，开展常规性督察，凡办结的案件都必须填写《办案情况登记表》报送“中心”。由督察员对案件进行审查。（2）严审查、进行重点检查。在检务督察人员全面审查的基础上，“检务督察中心”采用不定期抽查、季末复查等方式，对督察质量层层把关；对“三不一撤”案件即不捕、不诉、退回公安机关撤案及自侦部门不立案的案件进行专项督察；采用案中介入、案后核查等方式，重点加强办案程序、认定事实、证据等环节的审查。（3）严处罚、采用随机检查。不定时地对自侦案件办案程序、批捕案件的提审情况及公诉人出庭情况等环节进行抽查，根据督察中发现的情况，严格依照《江西省检察机关执法规范》和相关规定对责任人进行处罚，并及时将结果向全院干警通报，接受干警的监督。

3、深层次发展，构架督察案件办理情况的新平台。

在基层院干警工作量大，人少事多的矛盾比较突出，检察干警较为关心督察工作会增加多少工作量，如果在检务督察工作中不合时宜地过多增加其工作量，必会引起干警的抵触情绪。因此“检务督察中心”要在现有的工作制度上去拓展监督渠道，充分利用检察信息化成果，挖掘其潜力。比如实行计算机案件管理，对各业务部门工作开展情况进行信息化管理，将业务部门办案数据在网络系统上进行及时的统计与分析，通过计算机去查阅案件的相关信息，发现疑点，再调卷检查。借助办案自动化，实现案件在局域网上动态管理，也就能在节省人力的同时，实现对案件各个环节的跟踪督察，构建起督察案件办理情况的新平台。