中国地方旅游法律环境分析

文　超

摘要:中国地方旅游法律是旅游法律环境的重要组成部分，直接决定了地方旅游的发展方向。本文研究分析中国地方旅游法律文件效力发挥、各地旅游立法、旅游执法的忽视、地方旅游法规的滞后性中存在的诸多问题，给出建议推动旅游法规发展。

关键词:地方旅游;法律环境;立法体系

一、地方旅游管理条例基本情况

地方旅游管理条例是指省级人大常委会或人大通过和颁布的、目前仍在使用的地方性旅游法规，是地方旅游法律体系中的“宪法”，起到重要的统领作用，也是地方旅游法律环境评价的重要指标之一。其颁布与否、颁布时间、主要内容的规定、修订状况等都在一定程度上反映了地方旅游业发展及旅游法律环境的成熟程度。

二、地方旅游法律体系现状分析

1.框架构成有一定出入。就旅游法律体系主体框架而言，各地基本形成，不同地区旅游法律体系框架的丰富程度有比较大的出入。地方旅游管理条例出台，并不意味着地方旅游法律体系的完善。在我国，大多数省、自治区、直辖市旅游法律体系都不够完善，地方旅游立法在旅游业许多相关领域仍是盲点。从旅游业发展起步的时间和速度的角度分析，越是起步早、发展快的地区，旅游法律体系越是完善;相反旅游业后发展地区，尽管旅游业发展速度较快，但相应的法律法规没有及时制定，旅游法律体系存在较大缺欠，这也是旅游业后发展地区存在的较为普遍的现象。

2.旅游资源类法规比较丰富。旅游资源是旅游业发展的基础和条件，各地旅游法律体系均就各类旅游资源的开发、利用、管理、保护等问题，制定了相关法规或政策性文件，形成一定的规模、体系。首先，在各地旅游法律体系中，旅游资源保护类法规文件的类别、数量与地方旅游资源特色优势基本吻合，也反映了地方旅游法律体系的差异。其次，各地区旅游资源类法规颁布的时间较早，足见各地对旅游资源开发、保护及管理的重视程度。其中一些地方在该立法领域还有所突破。

3.法规颁布、实施的时间存在明显的时间差，直接反映了各地旅游法律体系的成熟状况。法律滞后是不容回避的客观存在，但滞后的程度却会大大影响其作用的发挥。这也意味着一些省份虽然旅游法规文件绝大部分颁布于2000年以前，但在旅游业快速发展的客观实际面前，也会存在滞后的问题，在内容方面需要不断修订、补充和完善。

三、对地方旅游法律环境的认识通过大量的考察和对地方旅游法律环境的比较分析，我们得出以下几点认识

1.地方旅游法律环境成熟度存在较大差异。这种差异与各地旅游业起步的时间、各地宏观经济社会、人文环境背景等的不同有着密不可分的关系。首先，各地旅游法律体系完善程度存在较大差异。其次，从各地旅游法律体系内容本身比较也存在着差异。然而研究结果表明，目前这种内容上的差异性并不明显，各地旅游业发展的特色优势没有得到很好地彰显。因此对于地方旅游法律体系的差异性必须辨证地看待，形式上的差异将会随着旅游业的发展、旅游法律环境的逐渐成熟趋于弱化；而内容上的差异则是客观必然，应作为地方旅游立法的一个重要原则和地方旅游法律体系评价的一个主要内容。

2.地方旅游法律效力的发挥存在很大的局限性。这是许多地方旅游法律体系存在的较为明显的共性问题。一些旅游业起步早、发展快的地区，因旅游立法时间早，有一定立法经验，许多法规条例经过了一段时间的适用、修订，逐步完成了由效力层次较低的政策性文件向效力层次较高的法规性文件的过渡。而一些旅游业后发展地区，旅游法律体系中旅游政策性文件仍占有相当大的比例。就法律效力而言，立法起点低，将直接影响其作用的发挥和在行业领域内调整的力度及其权威性。这一转变过程还需要相当一段时间。

3.地方旅游立法、旅游执法透明度不够。透明度原则是《服务贸易总协议》中的基本原则。在我国无论是地方旅游立法，还是旅游执法，对旅游企业、旅游者而言，其透明度都远远不够。虽然这一现状与目前我国非制度化的政务公开的形式和尺度有关，但不可否认的是旅游活动中更多的是涉及旅游活动参加者的权利、义务、责任等问题，“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且无法为人所知，那么就会变成为空话”。因此，必须加大地方旅游立法和执法的透明度，推进规范的网上政务公开和信息发布，健全公开透明的旅游公众信息服务渠道。

4.地方旅游法律严重滞后。旅游业由于旅游活动参加者之间各种经济法律关系的复杂性、交叉性，旅游产品有别于普通商品的特殊性以及行业管理的多样性等原因，造成制定旅游法律法规的各种因素常常呈现出活跃和不断变化的状态，这使得旅游法律滞后性特点表现得尤为突出，且具有一定的普遍性。从地方旅游业发展实践来看，这种法律本身的滞后性又会因各种主、客观原因而被加强，导致更多地方旅游法规效力、调整规范的力度减弱。因此，作为地方旅游立法机构和相关部门，应根据旅游业本身动态性和不稳定发展的特性，适时制定新的地方旅游法规、条例，修订、完善以往的旅游法规、条例，从较大的程度上克服法律的滞后性。没有必要因固守“法律的滞后性”而付出不必要的“稳定性”代价。

我国旅游业发展仅有20几年的时间，在地方旅游法律环境建设方面已经取得了不小的成绩，对旅游业的健康发展发挥了积极的推动作用。然而我们也必须正视其中存在的各种间题，端正认识，寻求解决的对策和途径，以便更大限度地发挥地方旅游法规的规范和调整作用。

参考文献：

[1]韩玉灵:浅析我国旅游立法.法学杂志.2006.8.

[2]伍 鹏:完善旅游立法 健全旅游法制.思想战线.2002.2.

[3]成 涛:我国地方旅游法规的新进展和新特点.法制时评.2005.11.