国际电子政务绩效评估的特点及对我国的启示

杨道玲　于施洋

〔摘 要〕本文首先分析了目前国际电子政务绩效评估的特点，深入探讨我国电子政务绩效评估研究存在的问题，通过与国际研究趋势对比，结合我国实际，从而提出关于我国电子政务绩效评估的3点建议与思考。

〔关键词〕电子政务；绩效评估；特点

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821(2009)02-0045-04

The Characteristics of International E-government

Performance Evaluation and Suggestions for ChinaYang Daoling1 Yu Shiyang2

(1.Informatization Institute，State Information Center，Beijing 100045，China；

2.School of Government，Peking University，BeiJing 100871，China)

〔Abstract〕The article firstly discussed the characteristics of international e-government performance evaluation，and then deeply probed into the problems on China，and finally according to Chinese situation，put forward three suggests on China餾 e-government performance evaluation.

〔Key words〕e-government；performance evaluation；characteristics

自1999年“政府上网年”至今，我国电子政务建设已经进行了9年。随着电子政务建设投入的不断增加，电子政务绩效问题也越来越引起人们广泛关注，而电子政务绩效评估就成为衡量电子政务建设成效的最直接手段。当前无论是学术界还是各级政府以及相关业界，都开始研究和制定电子政务绩效评估方案。但就目前总体情况来看，绩效评估对电子政务建设所起的作用尚不明显。有鉴于此，本文在总结梳理目前国际电子政务绩效评估特点的基础上，深入分析我国电子政务绩效评估存在的问题，从而提出我国电子政务绩效评估的几点建议与思考。

1 当前国际电子政务绩效评估的特点

1.1 从发展态势看，电子政务绩效评估实践广泛开展，其发展总体上处于起步阶段推进电子政务绩效评估是大势所趋，是提高政务投入效益的重要手段。但是从绩效评估工作本身的发展水平看，即使是在那些电子政务发展比较早、发展水平较高的国家和地区，电子政务绩效评估工作也是在本世纪初开始的，电子政务绩效评估的理念和指标体系等都随着电子政务的发展而有所变化、完善，并没有形成一个“一统数年”的电子政务绩效评估体系。参见表1。

通过分析可以发现，国外电子政务绩效评估的进展主要受制于两个方面的因素。一是政府改革推进的力度和方式。电子政务绩效评估是政府绩效评估的有机组成部分，而政府绩效评估通常是各国推进政府改革的重要手段，因而电子政务绩效评估推进的速度、方式从根本上取决于政府改革的需求拉动。二是信息技术对政治、经济和社会发展的贡献度的衡量。如何衡量信息技术的贡献度必须要有重要突破，在经济发展领域有著名的“索洛悖论”，在政治生活领域面临着难于界定和评价IT对公共价值的贡献等问题[1]。

1.2 从评估主体上看，电子政务绩效评估关注重点各有不同，内评估与外评估相结合是基本发展趋势如果以评估主体来划分，电子政务绩效评估可以分为内评估和外评估两种模式。前者是指由政府自身开展的评估，后者是政府以外的第三方组织、咨询机构以及学术机构开展的评估。

目前开展电子政务绩效外评估的主要是咨询公司和高校研究机构两类，埃森哲、TNS、Gartner等知名咨询公司都开展过类似的评估和研究，美国布朗大学、纽约州立大学CTG、世界市场研究中心(WMRC)等高校和研究机构也先后开展过电子政务评估的研究与实践。从评价的投入、产出和效果这3个环节看，外评估主要是针对产出进行评价，这主要是由于非政府研究和咨询机构无法获得准确有效的投入数据，也不可能对电子政务项目进行全程、全方面跟踪造成的，因此外评估往往从较容易获取数据的政府网站入手，对各个国家进行综合排名。以联合国、埃森哲、布朗大学为代表，这些第三方机构所做的评估大部分立足于对政府网站的调查，主要是考察政府通过网站向公众或企业提供政府信息和服务的情况。

与侧重政府网站分析、横向排名比较的政府外评估体系相比，政府内评估体系相对更为复杂，也更为全面。这种评估通常以各个部门的年度电子政务或具体项目为评估对象，由电子政务负责机构向绩效评估部门或是上级领导直接负责。它主要立足于电子政务实践的改进和经验的共享。目前美国、加拿大政府开展的电子政务绩效评估以内评估为主，辅之以外评估，这样既能够保证评估的完整、全面和权威性，又能够动员社会力量，增强评估的开放性。

1.3 从发展方向上看，强调公共价值和服务导向将成为主导趋势从电子政务绩效评估开展较早和电子政务发展水平较高的美国、加拿大的经验看，电子政务绩效评估总体上朝强调公共价值和服务效果方向发展。

1.3.1 强调对电子政务“公共价值”的评估

例如，美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心(CTG)提出了电子政务绩效评估的“公共价值框架”，着重强调以公众的观点而不是政府的观点作为评估的基础[2]。

1.3.2 研究更加强调效果和服务导向

加拿大政府认为需要从更宽泛的角度来衡量电子政务实用应用效果，提出了包括“产出”、“结果”和“影响”3个一级和11个二级指标的“以结果为基础”的评估体系[3]。美国政府最近也将评估重点从“过程”和“产出”转向“结果”和“收效”，并将其电子政务原6大领域的评价指标体系改为3大指标，更加突出实际使用效果和用户满意度[4]。IBM政府事务研究中心的研究报告《评估电子政务绩效》认为[5]，目前有两种研究趋势值得关注：一是把电子政务绩效评估平行分成3个部分，即投入、产出和结果；二是认为服务导向型的评估是今后电子政务绩效评估的发展方向。

2 我国电子政务绩效评估存在的问题

总的看，随着我国的电子政务建设的蓬勃发展，电子政务绩效评估工作也逐步展开，并取得了一定的成果，为推进我国电子政务发展，促进电子政务绩效提高发挥了一定作用。但是，由于我国电子政务建设起步较晚，电子政务绩效评估的发展还处于初级阶段，无论在理论还是在实践上都还很不成熟，主要存在如下问题。

2.1 重政府网站评估，缺乏对电子政务绩效的全面研究目前国内的电子政务绩效评估研究多是针对政府网站展开的。选择网站作为评估对象主要是基于3个因素。一是主体性，政府网站是电子政务服务的主要载体，是基本的政务工具，政府网站质量好坏能在一定程度上反映电子政务综合水平；二是公开性，目前，尤其是在国内，只有政府网站是公开且相对客观的，比较容易得到相关数据。但关于政府内网的状况、功能设计以及办公自动化程度等，很难通过外部指标得到明显反映；三是可测性，作为客观的实体，政府网站本身有可测量的标准，也给评价工作带来了便利。以政府网站作为电子政务评价的主要对象，是基于现实的选择，这种评估方式对于提高我国政府网站普及水平、促进政务信息公开、提升服务能力和决策水平都起到了促进作用，成绩应当肯定，但是该评估方法本身也存在重要缺陷。随着电子政务的发展和人们认识的深入，这种评估模式已经远远不能适应电子政务建设的需要。一方面，政府网站只是电子政务的一部分，网站绩效不能代表电子政务的整体绩效；另一方面，当前对政府网站的评估主要是针对“产出”的评估，而不能对投入效率和应用效果进行评估，从而使得评估结果的可信度大打折扣。

2.2 评估体系不能反映电子政务建设的实际

要科学客观地评估电子政务绩效，就需要建立一套科学合理、公平公正、行之有效的评估体系。从国际趋势来看，电子政务绩效评估已从原来的只重视技术或基础设施的评估转为对产出、结果与影响的全面关注。但国内评估体系建设方面仍存在许多不成熟之处，引发了一系列问题出现。

(1)从评估指标来看，目前国内很多指标更多是在测试“有”和“无”，即在各类功能设置上的“有”或“无”，在“上网”与“没有上网”之间的“是”或“否”。这样一套“0-1”两分法的简单指标体系，具有粗放式建设与单纯追求发展规模与发展速度的导向，对于电子政务建设初期是可行的。但随着电子政务向更高阶段发展，旧的指标不仅已经无法准确反映当前发展阶段的电子政务个体之间的差异性，更重要的是，无法导向电子政务最终要达到的目的与效果。

(2)从评估方法来看，采用定性与定量分析相结合的评估方法，但在做定量分析时，仅采用简单的算术求和的方法，主成分分析法、层次分析法、数据包络分析法等科学评估方法的运用不够，从而导致评估误差的增加。

(3)从评估程序来看，缺乏一套严格、规范的绩效评估程序。对评估程序进行制度化、规范化，不仅是评估工作顺利开展的前提，也是评估结果公正可靠的保障。

(4)从评估结果来看，缺乏对电子政务“效果”的关注。目前国内对电子政务“公共价值”的研究比较薄弱，还不能给出一个评价电子政务“综合效益”的理论体系。当前，在服务型政府理念的指导下，电子政务建设的“政务”服务功能更加凸显，“公共服务”成为政府改革关注的重点，因此电子政务绩效评估研究更要注重公共服务的效果，这是目前评估研究所忽视的问题。因此，亟需对电子政务绩效的本质重新认识，建立一套评估电子政务综合效益的理论模型。

2.3 缺乏对评估管理机制的研究

绩效评估的本质是一个实现组织战略目标的管理过程，重在通过评估过程，激励、引导组织创新。我国目前的电子政务绩效评估还处于散兵游勇的自发状态，远未形成一套完整而有效的管理机制，绩效评估制度建设要明显落后于电子政务的发展，缺乏相应的法规、制度作保障，必然造成评估过程的混乱。在部分地区，电子政务相关评估被列为信息化主管单位的一项常规工作，但是绝大多数并没有上升到制度层面，甚至被有关单位利用来创造政绩和“抓权”的手段。相关研究仍然主要集中在指标体系构建和指标选取上，而没有把电子政务绩效评估看成一个电子政务发展全过程的战略管理工具，大多数评估研究和相关实践多数围绕政府网站进行功能性的评估，评价的结果就是网站排名，造成为评估而评估，结果流于形式。不仅评估过程缺乏政府部门以及公众的直接参与，而且评估结果也不能真正起到激励引导电子政务发展的目的，不利于电子政务发展模式的创新。

3 建议与思考

通过上述分析比较，在借鉴国际经验和总结当前问题的基础上，笔者认为当前我国电子政务绩效评估研究应重点从如下3个方面着手：

3.1 研究电子政务绩效评估的理论支撑

通过国际案例分析，笔者发现，各评估体系都是基于一定的理论基础和指导思想，有什么样的电子政务理论基础和思想认识，就有什么样的电子政务实践。作为全球推行电子政务建设的创始者和领先者，美国和加拿大的电子政务绩效评估取得的成功很大程度上源于其背后一整套理论体系，比如形成于20世纪70年代的政府信息资源管理理论、政府投资项目费用效益分析理论以及新公共管理理论等。从目前我国电子政务绩效评估情况来看，这项工作推进所依赖的理论体系和指标设立过程中所依赖的价值观念都还没有形成。因此，笔者认为：在构建电子政务绩效评估模型及指标体系之前，应该首先研究电子政务绩效的本质，探讨支撑电子政务绩效评估的相关理论及其导向作用。

3.2 构建科学完整的电子政务绩效评估体系

国外电子政务的评估经过了近几年的发展，尽管不同的评估指标体系侧重点有所不同，但其系统性和科学性逐渐体现出来，而且经过了连续几年的实际检验，其评估体系也逐渐走向成熟。从国内外较有影响的各类电子政务绩效评估方法中，可发现，各种评估方法的核心指标趋于一致，主要有三类：一是电子政务的基础及成本投入；二是电子政务的效益，不仅包括对政府组织内部的效益，更强调对社会所产生的公共效益(如经济效益、社会效益等)；三是公众对电子政务的满意度。

随着我国电子政务发展的重大转型，以往实际工作中考察与评估电子政务发展水平与发展阶段的方法、手段、指标与理论依据也必须发生根本的转变。当前亟需的是在新的发展阶段下，能够捕捉电子政务新发展阶段的特征与规律，能够体现电子政务服务效果，能够引导电子政务发展方向与目标的新型理论框架与评估体系。如果我们的评估标准还是沿袭老思路，评估手段还是换汤不换药地对原有体系的扩充与修补，不仅无法反映当前服务型政府的核心理念、执政为民的战略重点以及以人为本的服务内容在电子政务上的实现程度，而且还可能因为旧的眼光与老的手段偏离甚至误导电子政务的发展方向。电子政务绩效评估必须紧紧围绕当前我国电子政务建设内容展开，评估指标在兼顾全面性的条件下，必须突出重点，否则将无法真实体现目前电子政务建设的绩效。

3.3 建立电子政务绩效评估管理机制

电子政务建设要取得高绩效，则必须伴随有效的绩效评估。而要保障绩效评估真正对电子政务发挥积极作用，就必须建立一套完善的电子政务绩效评估管理机制。评估只是绩效管理中的一个环节。电子政务绩效评估既是一种管理和监控工具，又是运用该工具进行核查与监督活动的过程。评估的目的并非单纯为了排名，而是作为引导政务信息化建设的一种途径，通过绩效评估，帮助各政府发现问题，并激励政府部门进行持续地改进，从而更好地发挥电子政务投入效益，引导“电子”与“政务”更好地结合，推动政府职能向服务型转变。因此，要切实把绩效评估作为发展电子政务的战略管理手段。只有将绩效评估纳入绩效管理体系，将纯粹的评估研究上升到管理机制研究的战略层面，才能对绩效进行有效的监控和管理，从而有效提升绩效，实现绩效管理的目标。

最后，在借鉴经验、总结教训的同时，笔者深刻地认识到：学习借鉴国际的先进经验非常重要，电子政务绩效评估的基础理论研究也应当走国际合作的道路。但是，电子政务绩效评估需要与各国的实际情况相结合。因此要认真分析我国电子政务绩效评估目前存在问题与不足，加强电子政务绩效评估理论研究，深化认识，建立科学的电子政务绩效观，形成科学的绩效评估体系，完善绩效评估体制，只有这样，才能及时发现并有针对性地解决电子政务建设与运作过程中出现的问题，才能正确评价和肯定电子政务建设所取得绩效。

参考文献

[1]于施洋，杨道玲.电子政务绩效评估再认识：国际视角[J].电子政务，2007，(7).

[2]CTG.Advancing Return on Investment Analysis for Government IT：A Public Value Framework[EB].September 2006.http：∥www.ctg.albany.edu/publications/reports/advancingzroi，2008-09-25.

[3]Treasury Board of Canada Secretariat.Performance measurement for the government on-line initiative[EB].http：∥www.tbs-sct.gc.ca/si-as/performance/performancetbze.asp，2008-09-26.

[4]OMB Website[EB].http：∥www.whitehouse.gov/omb/egov/c-7-index.html，2008-09-25.

[5]Genie N.L.Stowers.Measuring the Performance of E-Government.IBM Center for The Business of Government[EB].http：∥www.businessofgovernment.org/pdfs/8493zStowerszReport.pdf，2008-09-25.