国外如何实现社会保障等

唐　钧　郭定平　陈　云

国外如何实现社会保障——新加坡经验的中国样本

唐钧

国际经验告诉我们，当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就会从“脱贫”转向“消费”。道理很简单，没有“消费”，哪来的“市场”?

国外的社会保障模式虽好，但毕竟是别人结合自身实际的实践，并不具有普遍的推广意义。结合新加坡经验在本土生根发芽的生动实践却更值得借鉴。

新加坡中央公积金的经验可以给我们以启发。这项制度开始建立时，就采取了完全储备积累制。当时的制度设计是“以收入为本”，其惟一的目标是：劳动者在劳动年龄阶段与雇主双方向中央公积金供款，积累起一笔资金，到年老退休后，积累的资金便可用作养老之用。

后来，随着国际资本市场的不稳定和渐趋疲软，相关政府管理部门便陆续将住房、教育和医疗等保障目标也加人到中央公积金制度中，从而形成了一个具有多重复合目标的社会保障制度设计。这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投资的资本。

2003年，我们发现了新疆维吾尔族自治区呼图壁县农村养老保险对受保农户实行“保险证质押贷款”的经验，他们采取类似“个人发展账户”的方式使基金在几年间翻了一番。

从1998年开始，呼图壁县农保办通过与县里几家国有银行签订“委托贷款”协议，开始了“保险证质押贷款”的有益尝试。农民只需把手中的保险证抵押给有关部门，就可以按其本金的一定比例从银行贷到急需的资金。

这种贷款方式对农民来说，是把本来几十年以后才可以使用的“死钱”变成了随时可以贷出，用于发展生产、子女教育、基本医疗等方面的“活钱”。现在在呼图壁一些农民手中，保险证成为“准信用卡”，急需用钱时就抵押给银行贷出资金。最常见的“标准模式”是春耕时贷出，秋收时还贷。至于利息，因为与银行利息相等，农民能接受。更重要的是，因为意识到这些利息实际上是“还给自己的”，农民想得开。因为制度本身具有很大的吸引力，使政府想方设法要农民参加社保，变成了农民自己积极要求参加社保。

对于社会保险机构来说，毫无疑问，这种方式解决了农保资金保值增值的问题。2005年，呼图壁县的农保基金已经翻了一番，从1000多万增加到2000多万，平均每年获利7％以上，虽然不大，却非常稳定。因为保险证上的金额始终大于实际贷款，所以经过几年的试验，基本上还没有出现贷款人无法归还借款而要用被质押的保险金额核销顶账的情况。

对于银行来说，首先是为支援新农村建设做了一件好事，其次是从委托贷款中获得了经济利益。虽然获利不大，但因具体事务实际上都是由农保办操作，所以银行的成本也很小。因此，这是一项农民、农保办和受委托贷款的银行三方共赢的大好事。更重要的意义则在于为社会保险制度的改革探索了一条新思路，用实践证明了“个人发展账户”并非“乌托邦”。

专家点评：很多发达国家都非常重视社会保障事业，比如英国政府十分重视教育保健和社会福利事业。国家财政给予较多支持。英国著名社会学家、伦敦政治经济学院前院长安东尼·吉登斯在《寻找走向和谐世界的新道路》论述中认为：“欧洲的社会经济价值体系的核心是第二次大战后50多年来在欧洲得以发展的福利国家制度，是欧洲对人类文明发展的重大贡献”。他始终认为，“社会福利保障的目的，不仅在于提供人们抵御生活中各种风险的资源与能力，更重要的在于帮助人们提升生活幸福感。”(农业部国际合作司原司长朱丕荣)

地方发展与环境保护矛盾吗——革新型地方自治政府推动日本环境治理

郭定平陈云

日本在环境问题的发生和治理机制上被称为“日本奇迹”，就像它的经济高速成长奇迹一样。在“日本奇迹”的背后，地方自治制度的存在和地方的自主革新起到了至关重要的作用。环境问题带有“普遍性”和“地域性”，因此它的解决离不开“自下而上”的决策参与机制——如迅速把握环境污染的状况，听取居民的意见，采取对策等。日本全国的环境立法和环境政策历经了几个阶段的迂回曲折，总体上22人民论坛，政论双周刊在不断演进。其中，革新型地方自治政府率先实施的各种政策创新对推动和加快中央政府环境立法的进程功不可没。

在日本工业化的草创时期，环境立法几乎是一片空白。单向度的开发政策酿成了环境破坏和国民健康受损的严重后果。在日本公害问题日趋严重化的20世纪60年代后半期至70年代前半期，公害问题的爆发带来环境立法的前进——公害立法在各种因素的参与下开始积极启动。由于国家层面的环境政策不充分，人们把期待的目光投向了地方政府。

战后，日本确立起了地方自治制度，根据地方自治权限的规定，各地方政府开始制定地方性条例，试图控制环境问题的扩大化。代表性的例子如：东京都在1949年制定的《工厂公害防治条例》，作为地方自治政府立法是第一例，其后，大阪府、神奈川县、福冈县等也积极跟进，制定了同类条例。进入经济高度成长期后，以大都市为中心诞生了一批革新型地方自治政府和首长，例如1967年东京都梅浓部知事、1971年大阪府黑田知事等都是典型代表。

70年代，产业界受到石油危机等外部压力的影响，对环境政策和立法消极对抗，致使整个形势一波三折。20世纪70年代后半期至80年代是一个环境政策制定和环境立法相对停滞的时期。在整个国家层面环境立法相对停滞的情况下，日本的地方政府并没有停止努力，地方自治政府均继续开展各自的环境政策，很多措施自下而上地被国家认同和吸收。先进的地方自治政府继续通过制定前瞻性的条例积极推进环境行政，其中一些条例直接促成了全国性法律的制定或修订。

20世纪80年代，后工业社会的到来使日本国内的环境问题日趋多样化、复杂化。80年代后半期，泡沫经济引发了度假旅游区开发热，为了促进景观保护和良好景观的形成，1989年福岛县制定了《度假旅游地区景观形成条例》；另外，1988年津市制定了《自来水水源保护条例》。以上这些条例在补充国家法律的不完备和滞后方面起到了积极作用。同时，这些条例不但重视对产业公害做出严格的规制，还以整体的区域环境保护为己任，具有综合性、系统性的视点。

专家点评：中国环保难题在于政府政策的执行与监督多是自上而下，缺乏自下而上的监督与推动力。表现为政府既是环保政策的决策者与制订者，又是环保政策的执行者与监督者，缺乏来自民间、新闻舆论尤其非政府组织的监督。(农业部国际合作司原司长朱丕荣)