加强行政领导干部法律意识建设刍议

黄振平

摘 要：行政法治是国家法治的重要内容，同时推进并实现行政法治将对国家法治的实现具有重要的推动作用。意识是行动的先导，各级行政领导干部只有有较强的法律意识，才能在理论和实践中不断自觉地维护法律、执行法律，逐步推进行政法治的实现。

关键词：行政领导干部；法律意识；建设

中图分类号：D90-059 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）06-0072-03

党的十六大和十六届三中全会把依法治国、依法行政作为全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，依法行政是新的历史条件下党执政的基本方式。人民群众日益提高的民主法治意识和政治参与积极性、日益强烈的维护自身合法权益的要求，对政府行政工作也提出了新的更高的要求。因此，具有很强的法律意识，应是各级行政领导必须具备的基本素质之一。

那么，什么是法律意识？法律意识是人们关于法律的思想、观念、知识、心理的总称，包括对法律本质、作用的看法，对现行法律的要求、态度和评价、解释，对人们行为的法律评价、法治观念等等。［1］其具体内容既包括人们的法律知识、法律思维方式、法律感情、法律态度、法律信仰，还包括法律心理、法律观念和法律意识形态等多方面的因素和内容。［2］50

法律意识作为社会主体对社会法律现象的主观把握，对社会法制系统和社会整体文化体系所具有的渗透力和整合力，其法律功能既包括在法律制度建构中的作用和功能，又包括对法制运行和法律实施方面的功能和影响。因此，作为社会文化和社会法制系统的子系统的法律意识，对国家立法、执法、司法，对法律文化整体系统和社会文化体系的职能作用和影响是相当巨大和至关重要的。“从根本意义上而论，法律精神和社会主体法律意识的现代化乃是实现‘依法治国，建设社会主义法治国家的关键和核心”［2］4。

行政领导干部具有很强的法律意识不仅对加强社会主义法治建设，确保法律的权威性、公正性具有重要意义，而且对增强行政领导干部综合素质，提高行政领导干部的工作效率和质量，建设高效政府，更好地发展社会主义市场经济等，都将产生积极、重要而深远的影响。

1.行政领导干部具有很强的法律意识，可以更好地适应市场经济发展需要，驾驭新形势下的复杂局面

社会主义市场经济是以公有制经济为主、各种所有制经济共同发展，倡导效率优先、兼顾公平，实现共同富裕的社会主义性质的市场经济，也是反映社会主义市场经济规律的法律运行的法治经济。社会主义市场经济建立和完善的过程，实质上是经济法治化的过程。只有有了健全的而且有效得到实施的法律体系，社会主义市场经济才能够健康有序地发展。否则，经济活动中的种种弊端和不良倾向就会滋生蔓延，制约和影响经济社会的发展。2008年，在“三鹿奶粉”中发现三聚氢胺，进而检查出我国多个知名品牌奶粉中含有三聚氢胺事件，突出地反映了我国法制运行和监督过程中的漏洞。文化产品较之一般商品，有其特殊性，但文化产品的商品性、其产业发展的规律性、文化市场调控各类文化资源配置等诸多方面都有着共同性，文化产业和文化市场的健康有序发展同样需要或者说因其特殊性而更需要法治的保障。同时，我国已加入世贸组织，需要按国际贸易的惯例和通行规则办事。当前，经济文化一体化趋势大幅加剧，国家、地区之间的文化交流、融合越趋频繁和深化。新的形势要求我们行政领导干部必须具有很强的法治意识和丰富的法律知识，以更好地提高领导素质和领导能力，驾驭复杂的工作局面，履行好自己应尽的职责。

2.行政领导干部具有很强的法律意识，可以更好地保证行政机关公平、公正的执法

由于我国有几千年封建社会的历史，缺乏民主和法制传统，缺少执法和守法的传统；解放后，高度集中的计划经济体制和与之相适应的高度集权以及主要以政策、行政命令、长官意志办事的方式，根深蒂固，致使人们的法制观念十分淡薄，大多数干部群众在思想上或多或少地沿袭了封建社会“人治”的治理思路。面对各种法律法规，总是习惯性地去寻求各种变通、突破的空间和可能。遇到问题和矛盾，首先想到的不是充分利用现有的政策法规和制度规章，而是想着自己有无关系可用、有无门路可走。这对我国法治建设构成了极大的障碍。“法律的实施是法律的生命”。现代法治社会就是要求“法律至上”和“人人平等”。只有各级行政领导干部具有很强的法律意识和现代法治观念，才能真正尊重、遵守和实施法律法规，也才能有效地教育和带动本地区、本部门、本行业学法守法、依法办事，保证各项法律在相关领域中得到全面的贯彻执行，真正维护法律的神圣地位。这也是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的实现建设法治政府目标的必然要求和重要条件。

3.行政领导干部具有很强的法律意识，可以有效地降低社会运行成本，建设高效政府

由于制定法以权力宣示的方式取得权威，以及程序主要约束权力的目的，致使被西方学者称之为“法律母胎”的程序往往被人们有意无意地忽视。在我国，“重实体而轻程序”的观念还较普遍。一些行政领导干部错误地认为，依法办事往往程序繁琐，成本较高，远不如行政命令来得直接快捷和低成本。从个案上看，这种认识或许不无道理，但从整个社会或一个部门可持续运行的角度看，这种认识无疑是十分错误的。人类社会在漫长的历史进程中之所以最终选择了法治这种社会管理方式，很大程度上正是因为法律为人们提供了一种可靠、稳定和有预期的生活方式，从而让整个社会的运行有章可循、有条不紊，降低因相互不信任而产生的大量的社会成本。而作为现代法治理念中最核心的内容之一的法律程序，其维护法的安定和权威、提高法律决定的公正性和合理性程度、维护人格尊严等功能，进一步保障了法治所欲实现的社会秩序。“程序的目的是实现费用最小化”。实行法治和遵从程序可以最大限度地降低社会运行的成本。行政程序是法律程序重要内容之一，是行政法控制行政权力的重要方式。行政领导干部一方面严格按照法定权限和程序，实施行政审批、执法和处罚等基于行政权对社会公共事务的管理行为；另一方面，在行政机关内部管理中，强化规则意识，建立完善和贯彻执行科学规范的工作程序，这样才能高效、有序、准确地组织和完成各项行政事务，从而为建设高效政府提供有力的保障。

我们文化行政主管部门在过去更多地烙上了意识形态的印记，但还其本来面目，在现代法治社会，它更重要的属性是行政机关，担负着文化领域依法行政的重要职责，是《中华人民共和国文物法》、《中华人民共和国著作权法》和一系列文化市场和非物质文化遗产保护相关法律法规的执法机关。依法行政、依法管理文化事务，是我们的重要职能和重点工作。所以，良好的法律意识也是我们工作的必然要求和重要条件。各级行政领导干部应该具有较高层次的法律意识，即应具有较为完备的法律思想体系。只有这样，才能在社会主义市场经济中，准确研判形势，做出科学决策，更好地将法律手段有机融合并突出于行政、经济、教育舆论手段等多手段并举的行政管理工作中，更好地领导其他国家公务人员，依法公正地行使好国家赋予的职权，扎实有效地推进中国特色的社会主义建设。

那么，如何来提高行政领导干部的法律意识呢？笔者认为，可以从深化学习、实践锻炼、激励约束机制和依法监督等四个重点方面着手，切实提高行政领导干部的法律意识。

第一，认真学习法律知识和法治理论。法治意识不可能完全自发地形成和发展，它必须进行有意识地培养。通过四个“五年普法”，各级领导干部的法律知识得到了一定的提高，但总体来讲，更多的以某些法律条文的学习为主，停留在法律普及的低层面上，而对法律精神、法律原则的认识还不够深入，法律意识不强。在日常的社会活动中，也发生了许多起明知法律的禁止性规定，为了非法利益而知法犯法的事件，或者不懂得尊重和保护别人的权利，侵害他人正当权利的现象。因此，行政领导干部不仅要较为全面地学习法律的规定，更要学习法律的精神和价值取向，懂得法治的真谛所在。要让各级行政领导干部弄清公权力与私权利的关系和边界，真正懂得自己作为国家法律法规执行者，在职务行为中行使的公权力，不仅是宪法和法律赋予的，而且是有限的；这种限制不仅是公权力之间的相互制约，更是社会主义民主建设中公民权利对公权力的监督，才能使行政领导干部树立正确的权力观、价值观，克服“以言代法”、“以权代法”的错误做法，真正做到依法办事、依法行政，不谋私利。

第二，在实践中注重改进工作方法。法律意识来源于实际生活和社会实践，实际生活和社会实践也在不断地反作用于法律意识的形成和培养。行政领导干部要在实际工作中注重改进工作方式，努力把运用行政手段、经济手段推动工作转移到运用行政、经济、法律手段并举推动工作上来，特别是突出法律手段的作用，不断提高依法管理、依法行政的意识和能力。做任何事情都要从法律的角度去分析、思考、解决问题，把自己的思维方式建立在法律的基础上。在实际工作中，做出每一个决策、确定每一个主张，不仅要考虑经济效果、社会效果，还要考虑法律效果。在具体的管理工作中，要做到严格依法行政，按法律程序解决工作中出现的矛盾和问题，以法服众、以法育人。遇到重要事项的行政诉讼时，行政首长应积极出庭应诉，接受行政相对人的质询，进行法庭辩论，在与行政相对人的法庭对抗中，深化对法律的理解、依赖和信仰。

第三，将行政领导干部依法行政意识和能力作为任职重要依据之一。当前，我们许多领导干部政治意识强，而法律意识弱。法制学习、培训，往往因为没有实际约束力而流于形式，形式上轰轰烈烈，而实际收效却差强人意。2008年5月国务院颁布的《关于加强市县政府依法行政的决定》提出“加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，在任职前考察时要考查其是否掌握相关法律知识以及依法行政情况，必要时还要对其进行相关法律知识测试，考查和测试结果应当作为任职的依据”。这为行政领导干部法律意识、法律素质的提高，奠定了政治基础和良好氛围。市县党委、人大要抓紧将领导干部学法、用法能力，纳入到干部任用、考核的主要依据之中。组织部门在选拔任用干部时，把干部的法律素质、依法办事的能力进行必要的考察和考试，为各级党委、人大使用任命干部提供依据。通过有力的牵引机制，有效地激励领导干部学法用法，不断提高法律意识。

第四，将行政领导的行为纳入依法监督的轨道。行政权力行使的恰当与否，直接关系着公民正当权利的实现和保障。而行政权力是个极易扩张的权力。所以，一方面对行政领导行使行政权力要进行保障。每个行政领导干部根据宪法和法律都被赋予的一定权力，这要在整个社会、各行业、单位得到明确和认可。任何组织和个人不得妨碍和影响行政领导干部正当权力的行使，以使权力行使保障公民相应权利的行使和实现。另一方面，对领导干部行使行政权力要进行监督和制约。没有制约、没有监督的权力，必然会产生腐败和罪恶，小则犯错误、犯罪，大则给国家和人民带来灾难。我国社会主义市场经济建设过程也昭示了这一规律性的命题。所以，领导干部的行为必须按照法律和制度的规定，在法律的框架下规范实施，以使行政权力的实施不侵害公民的正当权利。首先要完善制度建设。邓小平同志曾极其精辟地指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”制度建设是一项根本性措施，必须发挥制度建设的导向和预期功能，形成良好的可持续操作的长效机制，最终实现用制度来规范行政行为取得实效。其次，要切实监督落实到位。纪检监察部门要按照赋予的权力，认真履行好应尽的职责，敢于动真碰硬，指出问题、纠正问题，真正将监督制度落到实处。

不可否认，在历史、文化等综合因素影响下的中国，实现法治必然是一个循序渐进的系统工程。但我们行政领导干部不能以此为理由而怠于法治建设的推进，更不能因为思想上的人治观念而抵触法治，成为法治建设的阻却力量。行政领导干部要积极学习现代法治理论，更新观念，明确定位，积极践行于我国现代法治建设进程中，以实现行政法治、国家法治为目标，做出应有的贡献和努力。□

参考文献：

［1］周永坤.法理学［M］.北京：法律出版社，2004：155.

［2］刘旺洪.法律意识论［M］.北京：法律出版社，2001.

责任编辑：钱国华