新农村建设中土地承包经营权流转的问题与对策探讨

王善梅

摘要在推进社会主义新农村建设过程中,土地承包经营权的流转还存在着流转程序不规范、流转服务组织尚未形成等问题,直接制约着稀缺土地资源的合理流动和优化配置,影响了土地承包经营权流转市场的发育。因此,通过规范流转程序、建立流转服务组织、健全流转的社会保障机制等对策并明确流转的基本原则,从而促进土地承包经营权的流转已成为新农村建设的必然要求。

关键词土地承包经营权流转程序服务组织基本原则

中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-277-02

一、农村土地承包经营权流转中的问题分析

农村土地承包经营权的流转,是在家庭承包责任制推行以来,深化农村土地制度改革的又一件大事,不仅关系到农民的切身利益,而且对农村经济和整个国民经济的发展产生深远的影响,但目前农村土地承包经营权流转的现状不容乐观,存在很多问题。

(一)农村土地承包经营权流转的程序不规范

农村土地承包经营权流转的程序不规范主要表现在:第一,土地在流转的过程中,大都采取口头协议的形式,很少签订书面流转协议。即使签有书面合同的,条款也多不规范,内容过于简单,对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定,这样使得在处理土地纠纷和矛盾时,无据可查,不能有效地解决矛盾;第二,一些地方的农民法治意识不强,土地流转是在私下进行的,,该办手续的未到相关部门办理手续,导致出现流转无效的情况时有发生,损失了受让方已投入的物力财力等,导致土地纠纷的发生。

(二)缺少农村土地价值评估机构和各类中介服务组织,农村土地市场尚未形成

“土地市场与土地流转是一种辩证统一的关系,二者相辅相成,互相促进。土地流转可以促进土地市场的发育和完善,而健全的土地市场又能为土地流转提供规范的交易场所,使土地流转更趋合理化。”一方面,目前在农村尚未建立农村土地价值评估机构,导致土地在流转中出现不公平的现象,损害转让方的利益,并制约了农村土地市场的发育。另一方面,缺少中介服务组织的引导,土地资源信息传递机制与市场有效需求衔接程度不高,导致了土地使用权流转成本增加,制约了土地规模经营的效率,阻碍了现代农业的发展。

(三)流转的社会保障机制不健全

社会保障是市场机制对主体遭遇市场风险的一种救济,也是完善的市场经济不可或缺的重要制度。农村土地流转市场必须有完善的社会保障制度作为支撑。由于农民长期受农村传统思想的影响,将土地作为最基本的生活保障,对土地的依附力比较强。而当前我国农村社会保障制度严重缺失,农民也只能依附于土地,严重制约了我国农村土地流转的数量、规模和水平。

二、促进农村土地承包经营权流转的对策思考

(一)农村土地承包经营权流转的程序之规范

农村土地承包经营权的流转,可以依法采取转让、转包、互换等方式。除一年以内代耕形式外,须按如下的程序签订流转合同,并及时报告本乡镇农业经营管理站。

1.承包方自主流转土地承包经营权的,应当遵循以下程序

(1)流转双方当事人依据承包合同,协商流转方式、流转时间、流转价格以及流转收益支付等,根据协商结果签订书面流转合同一式四份,流转双方、发包方和乡镇经管站各执一份。书面流转合同一般包括以下内容:双方当事人的姓名、住所;流转土地的四至、座落、面积、质量等级;流转的期限和起止日期;流转方式;流转土地的用途;双方当事人的权利和义务;流转价款及支付方式;流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理;违约责任等。

(2)发包方及乡镇经管站收到流转合同后,如发现有不妥之处应及时指出并要求其改。

(3)流转当事人向乡镇经管站申请合同鉴证。

2.承包方委托发包方(村委会)流转其土地承包经营权的,应当遵循以下程序

(1)承包方自愿委托发包方(村委会)流转其承包土地的,应向发包方(村委会)递交由户主签字或盖章的委托流转申请书;

(2)发包方(村委会)讨论是否接受委托,并将讨论结果在15日内通知承包方;

(3)决定接受委托的,发包方(村委会)应当与承包方签订流转委托书,载明委托事项、权限和期限,委托双方签字盖章;

(4)发包方(村委会)在接受委托后三个月内,将流转农户、待流转地块等基本情况以适当的形式向村内外公告;

(5)愿意承接流转土地的,在公告的有效期内提交承接流转土地申请;

(6)公告期结束后,发包方(村委会)应本着公正、公平、公开的原则,及时召集已提交的承接流转土地申请且具备承接资格的受让方磋商,在协商一致的基础上与受让方签订书面流转合同一式四份,流转双方、发包方、乡镇经管站各执一份;

(7)流转当事人向乡镇经管站申请合同鉴证。

(二)农村土地承包经营权流转的服务组织之建立

1.建立农村土地价值评估机构

根据土地收益理论,土地价格是土地收益即地租的资本化。在充分考虑地价构成因素的基础上,准确评估土地的收益和农田投入成本,对农村土地进行分等定级、科学评估、确定土地的基准价格。基准价格是土地承包经营权流转价格的参照依据。它的主要作用是把农村地价的总水平和地价的差异反映出来,然后以基准地价确定具体地块的标定地价。随着土地承包经营权流转市场的开放,越来越需要建立专业的农村土地价值评估机构。不仅可以使土地流转更加公正合理,有利于维护转让方的合法权益,而且可以推进土地承包经营权流转的有序进行。

2.培育各类中介服务组织

土地流转运行过程比较复杂,涉及估价、谈判、签约、鉴证、登记等众多环节,违约后还要处理违约纠纷。以上这些事宜非农户所能独立完成。所以,必须大力发展土地流转咨询、资产评估、土地保险、土地托管、土地融资等各类中介服务组织。由政府培训中介服务人员,实行资质制度,依法管理。由中介服务组织对土地流转进行协调指导,充分发挥中介组织在流转双方之间的媒介和桥梁作用以促进土地流转高效、公开、公正地进行,使得土地流转行为更适应市场经济的要求。

(三)农村土地承包经营权流转的社会保障机制之健全

应以保障农民基本生活为目的,积极探索农村社会保障体系建设的新途径。一方面,可以设立农村社会保障基金,落实村民各种社会保障措施,减轻农民对土地的依附力,才能防止农民在离开土地后因缺乏必要的社会保障,而带来的严重的社会问题。这样才有利于促进土地流转的卖方市场形成。另一方面,完善农村社会保障中政府的作用。有些农村社会保障制度需要政府来办,有的需要政府支持,有时也需要政府制定“游戏”规则。可见,政府在完善农村社会保障制度,促进农村承包土地经营权流转方面有着重要的作用。

三、农村土地承包经营权流转的基本原则之确立

在寻求促进农村土地承包经营权流转的对策基础上,还需同时明确以下几个基本原则:

(一)必须坚持从实际情况出发的原则

我国幅员辽阔,各地的农业发展水平高低不均,因此土地承包经营权流转不能搞“一刀切”,各地需要根据自身经济发展的实际情况推行土地承包经营权流转。据国外研究表明,当人均GDP小于500美元时,农民以分散的自给自足经营土地为主;当人均GDP大于1000美元之后,农村土地的商业运作和市场价值才开始体现出来。也就是说,只有在经济比较发达,农民收入水平比较高的地方才有可能出现较大范围的土地承包经营权流转。各地要根据本地区经济基础以及所能获得的技术、资金等实际情况,扎实稳妥地推进土地承包经营权流转,从而实现土地资源与技术、资金、人才等生产要素的最佳配置。

(二)必须坚持有序统一流转,连片开发的原则

要改变以往零星流转,分散开发的状况,采取“形式多样、规模经营”的方法,实行集中流转,连片开发,提高土地利用率。比如,一些地方实行这样的措施:“推进土地适度规模经营,经营土地面积必须达到50亩以上,经营年限至少5年,开展土地适度规模经营,不受区域、户籍、身份限制,个人或公司,企业均可经营。县政府制定了补贴优惠政策,凡从事土地规模经营的农户,经营土地面积在50亩以上的,县政府实行奖补,补贴标准分别为:对从事土地经营单户规模达到50-100亩的,每年每亩奖补70元,对经营100亩以上的,每年每亩奖补100元。”

(三)必须坚持家庭承包经营制度长期稳定的原则

家庭承包经营制度是我国农村的基本经济制度,是党的农村政策的基石,必须长期坚持。因而要赋予农民长期而有保障的土地承包经营权,即在法律规定下,给予农民充分的占有、使用和收益的权利。推进土地承包经营权流转,不是对家庭承包经营的否定,而是对家庭承包经营的发展和完善。任何组织或个人都不得以发展规模经营、现代农业的名义否定农民的土地承包经营权,擅自撕毁土地承包经营合同,强迫农民搞土地流转。