聘任制下高校教师合法权益保护研究

袁秋菊

摘要捷克大教育家夸美纽斯赞誉“教师是太阳底下最崇高的职业”,中国古代思想家荀子也曾说:“国将兴,必将贵师重傅。”基于教师地位的重要性,研究教师权利问题就成了一个必然的结果。保护教师的权益,社会、学校乃至政府部门都应采取一定的措施,同时每一位教师也应提高法律意识和维权意识,了解维权依据,熟知维权途径,掌握维权方法。这对于教师依法治教、依法执教会起到积极的推动作用。

关键词聘任制教师权益保护

中图分类号:D923.8文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-083-02

教师聘任制是在平等自愿的基础上,由学校或教育行政部门根据教育教学的需要设置工作岗位,聘请具有教师资格的公民担任相应教师职务的一项重要人事管理制度。它是为适应社会主义市场经济发展而进行的教师任用制度的改革, 代替了过去的行政计划分配与强迫教师终身从教制度, 旨在建立一种在双方平等自愿互利基础上的契约合同关系,以实现教师资源的最优配置。由于我国还没有颁布实施《教师聘任制实施办法》, 对教师的法律地位、教师与学校的法律关系没有真正界定清楚,而在推行过程中,教师相比之下又处于弱势地位,权利受侵犯事件屡屡发生。如何在实施教师聘任制中保护教师的合法权利,值得深思。

一、聘任制下高校教师权益的界定

教师既是一个普通公民,又是一个履行教育教学职责的专业人员。作为一个普通公民,教师享有宪法和法律规定的基本权利,而作为教育教学研究人员,教师拥有《中华人民共和国教师法》(后文简称《教师法》)等教育法律所赋予的权利。根据《中华人民共和国教师法》第七条规定,教师具有教育教学权、科学研究权、指导评价权、获取报酬权、民主管理权和进修培训权等六项权利。在聘任制体制下,教师与学校之间由于建立契约关系使得双方由原来的纵向行政隶属关系转为横向平权关系,即通过恰当的制度设计约束学校的人事行为,保障双方权利和义务的平衡,其具有平等性、契约化、自主性、开放性、公平性等特征。

二、聘任制实施过程中教师权益状况及原因分析

(一)高校侵权的主要表现形式

1.高校教师民主参与权益无法落实

教师参与学校民主管理,既是聘任制的特征体现,也有利于学校健康发展,但是,由于高校内部民主管理制度不健全,行政权力至上,学术权力式微,聘任制总是自上而下推行,教师民主参与管理的机会很少,几乎被边缘化,影响力甚微。同时,剥夺教师的知情权,对教师正确的意见与建议不予采纳,对持有不同意见的教师打击报复、损毁名誉或者剥夺荣誉,滥用考核权而影响教师正常的成绩评定,延缓、暂缓或者不予晋升、晋级,不予认定资格或者不予颁发证书,任意解聘或者强行续聘(留)等。

2.评价不公正、竞争不公平现象时有发生

受公正评价和公平竞争是高校教师的权益,也是实施聘任制的基本要求,但由于高校内部行政权力至上,学术权力相对边缘化,导致“外行评价内行”、人为因素干扰等不公正现象普遍和学术评价、人员评聘机制不完善。同时,“论资排辈”思想尚据主导地位,许多优秀人才无法脱颖而出,公平竞争难有保证。

(二)导致高校侵权的原因

在我国各高校中,目前均不同程度地存在着侵权现象。究其原因,首先表现为以下几方面:

1.教育立法缺失,教师法律救济的途径单一

教育中的法律救济主要通过三种方式来实现的。即诉讼方式、行政方式、仲裁和调解等其他方式。教师申诉制度是指教师对学校或其他教育机构及有关政府部门作出的处理不服, 或侵犯其合法权利的行为, 向有关教育行政部门或有关的其他政府部门提出要求作出重新处理的制度。而在我国当教师的权利受到侵犯时,法律救济途径单一。现行《教师法》中只是规定了教师具有申诉的权利,对其他救济途径没有提及,在一定程度上限制了教师权利的法律救济。

对处理教师申诉所适用的程序, 相关法律也没有规定。申诉制度要有相应的正当程序来保障,而我国《教师法》等相关教育法律中对处理教师申诉所适用的程序没有规定,致使在现实中对教师申诉或者程序不规范, 或者根本就没有程序。这在很大程度上影响了教师申诉制度效力的发挥, 并在客观上构成了教师进行行政复议和行政诉讼的障碍。

2.教师维权观念不强,自我保护意识淡漠

我国高校教师的法律意识还较淡薄,许多教师对法律了解不多,当自己的合法权益受到损害时也不知道,或即使知道了大量的也只是“能忍则安”,无意与权力抗衡。另一方面,教师自我保护能力不足。具体表现为现实中有的教师当权益受到侵犯时,不知道通过何种途径获得救济,对申诉的形式、受理机关、处理程序等很陌生,不会运用法律这个武器,更不懂得运用法律武器理直气壮地维护自己的合法权益,进行自我保护。

3.教代会、工会等组织职能虚化和缺位

工会、教代会历来是教师权益保障的重要组织形式,但是在目前行政化趋于严重的高校,也很难成为教师合法权益的代言人、护卫者,尤其是当侵权方是学校或者代表学校的领导者时,工会、教代会的天平就可能失衡,反倒成为保护校方利益的机器。

三、对建立和完善高校教师合法权益保障体系的思考

(一)建立和完善与聘任制相促进的法律救济制度与保障机制

教师的权利必须借助法律的保障作用才能实现,而教育法律救济则是教师权利保障的一个重要途径。教育法律救济是指通过合法程序裁决教育活动中的纠纷时对受损害者的权益依法给予补救的法律保护制度,它是在《中华人民共和国宪法》原则的指导下,以《中华人民共和国教育法》及其所确立的原则为直接依据。高校教师权益保障体系存在的主要问题是指教师的合法权益,是应该受国家的强制力量保证实现的,基于此,国家必须建立起一套行之有效的教师权益实现的保障体系。

第一,通过制定高校内部教师聘任人事管理条例,明确规定聘任制适用的范围与对象、聘任与解聘的条件、聘任单位与受聘者的权利与义务、聘任期限等内容,以避免目前高校“一校一规”、权力过分膨胀的现象,杜绝它们在聘任制下的各种主观随意性和侵权行为。

第二,在进一步完善现有的教师申诉制度上,可设立专门的教师申诉评议委员会,作为受理教师申诉案件的机关。同时,加强程序法的制定,如建立教师行政复议制度、教师行政诉讼制度等,使教师维权有法可依,有序进行。

第三,基于教师聘用合同不是一般的劳动合同,以及高校对教师的管理是内部行政行为之特点,建议建立一条专属于教育系统内部的保障教师权益的救济途径,它是由教育行政部门、政府各部、社会各界、学生家长、教师代表组成的教育高级委员会来行使对司法的裁判权。

(二)建立并完善对高校聘任制的监督与制约机制

1.以集体合同制代替个人聘任制,加大教育行政部门的公权力对高校监督与制约的力度

集体合同是在教代会或者全体教师讨论通过的基础上,由工会组织代表教师与学校或者教育行政部门签订的。集体合同制改变聘任制中学校单边任命的做法,增大了对学校监督的力量,实现以教育行政部门的公权力对抗学校的公权力,并为教育行政部门介入学校侵权案制造铺垫。集体合同的主要特征是用合同的形式确定学校和教师之间的利益关系,它本身对学校也起到监督和制约作用。

2.在教育行政部门建立常规化行政监管机制

上级教育行政主管部门通过不同形式考察高校内部的劳动关系及其执行情况,及时发现与杜绝高校各类侵权危害的扩大,不失为一种低成本、行之有效的监控措施。这种做法在国外以及我国的一些国家机关早已建立施行,也值得教育行政管理部门借鉴。

3.建立科学考核及考核与聘任相挂钩的用人机制

结合当前我国高校教育的特点,考核应为一年二次,均安排在每个学期终进行,做到及时考核和反馈。重视学生对教师的评价结果,真正使其成为教师考核总评成绩的重要组成部分。学校应切实重视教师考核成绩的作用,将考核和聘任、晋升、奖励等有机地挂钩起来,建立“能进能出,能上能下,能高能低”的用人机制。因此,建立科学考核及考核与聘任相挂钩的用人机制,既有利于避免高校人事聘任的随意性、单方性,又有利于调动广大教职工工作的积极性、创新性。

(三)完善教代会,充分发挥工会维权作用的主渠道

保护教师的合法权益,不仅需要政府依法治教、学校依法治校,还需要代表其利益并站出来说话的代理人——教育工会能够真正发挥作用。

第一,建立教代会听证制度、咨询制度等民意充分表达的渠道,营造公开透明的民主氛围。一方面,让教职工了解有关学校发展和教职工利益分配等情况;另一方面,在关系学校发展和教职工利益分配方案上,认真听取教职工的宝贵意见和建议,使学校能够在正常的轨道上发展,使教职工的合法权益真正得到实现和补救。

第二,重视教代会的提案工作,使提案成为教职工民主参与学校管理的重要载体。一方面,学校要充分发挥提案对民主治校、民主参与、民主决策等工作的促进作用;另一方面,学校要让教职工畅所欲言,增强他们的主人翁自豪感与责任感,激发他们参与建设学校的热情。

第三,教育工会不能仅仅是一个摆设或学校管理的工具,而应该是一个保障教师合法权利的机构。在教师签订聘任合同时,可以使教师工会以合同一方主体的身份参与到学校教师管理中来,以教师集体的力量来与学校方谈判或交涉,这样能够更有效地维护教师的合法权利。

(四)健全人才流动机制,加快高校教师劳动力市场建设,完善社会保障制度

聘任制改革使教师逐渐成为自由职业者,教师流动出现扩大之势,相应地要求政府建立劳动力市场的基本制度,为有序流动提供必须的基本规则,它既有助于提高高校遴选教师的自由度和自主权,也有助于保护教师选择高校的权利,实现聘任制所追求的“平等、协商、流动”。虽然我国市场经济体制已经确立,但统一的劳动力市场尚未建立,必须加快步伐,改革统一的分配机制,还权与高校,让高校能自主制定有吸引力和竞争力的岗位薪酬政策,体现人才的市场价值,落实竞争激励机制,加快社会保障制度建设。

(五)树立教育法律意识,依法维护自己的合法权益,乃是最为根本的

权利是现代法律的基础,要在教师中开展法制教育,一方面既要教育教师依法履行其法定的义务,另一方面也要使其具备现代法制社会所应有的权利意识。教师的权利问题,不仅仅是一个依法治教的问题,更是一个可能会影响到教育者的教育教学情绪与对教育事业的态度问题,进而影响教育成败的问题。所以,保护教师的合法权益就不仅是教师个人的事情,更应该是社会的事情。