大学制度创设中的“合法性”机制和效率机制

姚文兵

摘要：本文以“长江学者”特聘教授制度为案例，以组织分析中的新制度理论分析制度供给方和制度需求方的能动性，认为此案例体现了在现行我国大学制度创设中，组织追求制度的“合法性”机制和效率机制的双重要求。

关键词：制度； 合法性； 效率； 长江学者奖励计划

中图分类号：D922.16文献标志码：Ａ

随着高等教育大众化、政府监管的加强和知识市场化的到来，追求经济效率的动机与传统大学中注重学术自由探索、忽视效率特点之间的矛盾日益突出。“长江学者奖励计划”特聘教授制度作为一项高层次人才培养的教育制度，沿袭了政府一贯的精英人才培养模式，借鉴西方教师聘任制度，在国内正式采用了教师岗位聘任制，实际上创设了我国高校教师任用体制的新的制度规范。

本文以组织社会学中的新制度理论研究中的“过程法”（process）分析特聘教授制度的建立和变化过程，认为该项制度体现了建立大学制度中追求“合法性”机制和效率目标的双重要求。

一、“长江学者奖励计划”特聘教授制度的创立过程

1998年3月，第九届全国人大会议上新一届政府把科教兴国战略写入施政纲领，随即国务院成立国家科教领导小组。教育部作为领导小组的重要成员负责制定教育未来发展的战略规划，增加新的制度供给来满足高层次人才建设需要成为教育部的政策议题。这时，香港爱国人士李嘉诚先生受科教兴国政策的鼓舞，主动致电教育部，表示“要为教育发展做些事情”。当时陈至立部长和韦钰副部长建议，做一个吸引和鼓励优秀中青年大学教师的项目。双方约定设立“长江学者奖励计划”项目，陈至立亲自定名“特聘教授”[1]。国家财政部和李嘉诚先生及其领导的长江基建（集团）有限公司各投入6000万元。此外，李嘉诚基金会还另捐赠港币1000万元，设立“长江学者成就奖”。教育部设立“长江学者奖励计划”办公室作为执行机构，由教育部人事司和长江集团代表共同负责计划的实施。7月13日，教育部印发了《高等学校特聘教授岗位制度实施办法(试行)》、《“长江学者成就奖”实施办法(试行)》。

特聘教授制度的实施办法颁发以后，得到制度需求方的重点高校的积极响应。90年代末期，我国高等学校学科带头人和骨干教师队伍正面临新老交替的关键时期。青年教师已在高等学校占到很大比重，但中青年学术带头人紧缺的矛盾依然突出。据统计，1999年底，55岁以上的教授2.1万人，占教授总数53.7%；40岁以下的教授仅0.4万人，不到教授总数的10%。中国科技大学校长朱清时把这种局面总结为人才的断层。类似“长江学者奖励计划”的一系列措施很有可能填补这一断层，至少是在断层间搭了一座桥。同时，10万元的年岗位津贴，外加按照国家有关规定提供的工资、保险、福利等待遇，与当时大学教师月平均2000元左右的收入形成了巨大反差，凸显了知识的价值。此外，作为一种全新的机制，“长江学者奖励计划”的制度内涵可以概括为“按需设岗、公开招聘、竞争上岗、合同管理”的用人机制和“以岗定薪、优劳优酬”的分配机制，为高校推动人事分配制度改革提供了制度范例。这些措施，获得了制度需求方的认同和支持，首次岗位设定中，共有139所高等学校的687个学科提交了设岗申请。

特聘教授制度确立有三个标志。一是政治上的认同。“长江学者奖励计划”启动以来，江泽民、李岚清等党和国家领导人非常关注，并就实施该计划做过多次指示。1999年4月1日，教育部与李嘉诚基金会在人民大会堂联合举行了“长江学者奖励计划”首批特聘教授受聘暨首届“长江学者成就奖”颁奖典礼。时任国务院副总理李岚清等出席典礼，发表了重要讲话。二是特聘教授在国家人才梯队中地位的确定。1998年12月24日，国务院批转了教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，“长江学者”计划列入其中第三项“高层次创造性人才工程”的“第一梯队”。2001年，中央办公厅、国务院办公厅下发的14号文件《关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见》中也明确要求加大力度继续实施“长江学者奖励计划”，积极推进优秀拔尖人才队伍建设。三是聘用制度法律地位的确定。1999年，教育部发布的《关于当前深化高校人事分配制度改革的若干意见》（教人[1999]16号）和中组部、人事部、教育部2000年联合发布的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》（人发[2000]59号）中都更进一步明确了这一聘用制度的改革思路。截至2003年2月，在第一期工程中，共有114所高等学校的689个学科获准设置特聘教授岗位，69所高校分五批聘任了495位特聘教授、43位讲座教授。有6位优秀学者或科研集体荣获“长江学者成就奖”，也有6位特聘教授在任期中被解聘。

总之，特聘教授制度满足了高校对学科建设高层次人才的需求，开创了学术人员流动的新形式，也是教育主管部门进行高校人事制度改革的新的制度尝试。

二、 “长江学者”特聘教授制度的“合法性”获得

合法性机制是新制度主义理论的最重要的机制，起源于社会学理论中的概念。韦伯首先提出了这一概念并从经验分析出发，提出了三种合法性的基础。新制度主义在组织学领域的运用则更强调合法性的文化认知层面，即组织在认知层面上对合法性的主动建构。一种制度的建构与变迁都需要合法性，而这种合法性并非是自然形成的，它在很大程度上是自觉努力的结果。

按照制度理论的分析框架，“长江学者”特聘教授制度的“合法性”获得来源于三个方面，即行政行为、学术规范和社会认知的“合法性”。

从强调制度“管理特征”的思路出发，制度被认为是规则体系或管理体系。作为制度塑造者的国家在制度供给中的力量不断增强，更有可能采取强迫性机制或诱导性机制来追求自己的目标，通过科层制的安排将处理权集中在结构的上层。特聘教授不仅是人员的选拔，也是一次资源，包括人力、物力、声望资源的再分配过程，从岗位设置、聘用程序到激励、问责都有一整套完整的规定，这些规定赋予了政府在高等教育运行系统中的主导地位。我国教育行政机构具有管理高等教育的各种职能和权力,并要求高等学校内部设置相应的组织机构与其衔接,以贯彻其指令。大学以行政权力为中心的管理模式是与国家的高等教育行政管理体制相对应的。这个管理体制促成了高等学校内部的现行管理模块的建立，它实质上是政府和教育行政部门的管理权力在高等学校内部的贯彻、执行和反映。作为资源高度集中的教育主管部门，为了减少资源分配产生的震荡，必然会选择垂直型的直接分配方式，行政权力运行模式中可控性强的特点正好与之匹配。因此，特聘教授制度运行中对规则体系的高度服从保证了行政行为的合法性。

特聘教授制度“合法性”确认的另一支重要力量来源于学术团体。在《实施办法》中，特聘教授的条件缺乏刚性要求，很难操作，尤其是标志教师能力的学术产出难以用客观指标加以度量和评价，因此，通过同行评价而形成的学术声誉就成为影响学校教师聘用的主要依据。与外部强加的法律规范不同，学术团体为组织行为提供了道德框架，出于个体对他人的社会义务和对共同价值观的信奉，学术团体维护了教师聘用制度中的学术规范性要求。

按照国外“同行评价”（peer review）的原则，教育部和李嘉诚基金会全权委托专家进行终审，聘请杨振宁、朱光亚、吴瑞、韦钰、张存浩、孙枢等著名科学家和李嘉诚基金会代表成立了“长江学者奖励计划”专家评审委员会。在高等学校遴选推荐的基础上，组织了由两院院士组成的同行专家初审，“长江学者奖励计划”专家评审委员会会议审定。评审专家之所以愿意参加此类工作，有以下原因：首先是他们认同“同行评议”的责任和意义，把承担这种工作当作是一种荣誉；其次出于该制度的吸引力和使命感。杨振宁教授回忆：“长江学者奖励计划”这样的规模，这样的支持强度，特别是着重于吸收海外的年轻人回来，这还是第一个。这对于全国的高校有极大的影响。……我从最早开始就参加了“长江学者奖励计划”的专家评审委员会的工作，所以对于它的操作非常了解。这些操作都是本着很公开、公平、公正的原则进行的，所以才有现在的结果。[2]面对着首次聘用将近70％的淘汰率，对学术权力自由运作的尊重和对大学使命的共同追求使特聘教授制度获得规范性认同。

特聘教授制度的确立开启了新时期我国教师聘用制的先河，同时也是吸收西方主要发达国家大学教师任期制经验的结果。迪玛奇奥和鲍威尔从社会认知中认知－文化过程的作用角度指出，制度的运行机制是“模仿的”，他们把制度化的过程定义为行为被重复的过程以及被自我和他人赋予相似意义的过程。[3]147-160 西方大学人事制度的基础在于发挥人才的积极作用以及促进学术研究水平的提高。其特点：一是完善的竞争体系, 组织与学者之间以业绩及附加价值的实绩作为考核标准, 然后决定任用；二是大学教师的聘用已经制度化, 这有利于抑制庇护性移动、特殊主义、近亲繁殖；三是大学不是以任用时的业绩来自动决定以后的升任, 而是实施附加任期和契约期间的试验性任用与观察, 如果没有学问生产性的实际成绩, 就不能得到再任以及享受终身职的权利。两种不同体制下相似的制度设计，体现了对大学共同的价值理念的认同。对大学而言，追求真理和追求卓越是其崇高的使命，决定了它对于应聘教师有较高的学历和能力要求，以及对于具有很高的学术生产力和发展潜力的期望。这是产生社会认知合法性的基础。

三、 “长江学者”特聘教授制度的效率目标

效率机制简单地讲就是用最少的投入获得最大的产出，获得利益的最大化。韦伯以建立科层制度为例说明了理性化组织形式在市场竞争中更有效率。新制度主义代表迈耶区分了组织面临的技术环境和制度环境，组织不仅是技术需要的产物，而且是制度环境的产物。合法性机制与效率机制是对立的，即有效率并不一定满足合法性机制，而满足合法性机制也不一定有效率。

组织研究中的制度理论打破了理性行动者追求效率的模型，建立了不受利益动员过程驱动的组织和制度变迁的模型，说明了导致组织变迁与组织稳定的因果机制是建立在组织行动者共享的一种前意识“共享观念”理解的基础上，而与其利益无关。实际上，解释本身包含了这样一种隐含的假设：人和组织具有生存和降低不确定性的普遍利益，并基于这种利益而行动。迪马奇奥将之称为“形而上的悲情”，即在修辞上弱化利益和行动者。[4]所以，制度理论较多的关注制度同形，而对制度演变中的变异重视不够，而这正是本文要揭示的。

特聘教授岗位制度体现了明确的效率导向，即采取超常规的措施，把有限的资源集中起来，对于最有希望在学术上取得突破、能真正对学校学科发展和科研创新做出重大贡献的优秀拔尖人才给予支持。在借鉴西方大学学术劳动力市场聘用制度的基础上，通过制度创新与完善实现制度的效率目标。

一是任期合同制。学术劳动力市场既有与非学术劳动力市场相同的地方，也有一些非学术劳动力市场不具备的特性。这种异同性决定了大学教师聘用制度，既要符合劳动力市场中的供求经济规律，也要考虑教师职业的特殊性，从而达到满足效率要求和制度（合法性）要求的双重标准。[5]特聘教授制度通过严格的遴选制和明确的任期目标要求，既具有保护学术自由的含义，也具有提高大学效率的含义。二是考核机制。教育部于2000年制定并下发了《高等学校特聘教授工作考核评估办法（试行）》，并采取了一系列措施对“长江学者奖励计划”特聘教授履职情况以及所在高校配套措施落实情况进行全面检查。主要措施包括：请各使领馆帮助了解、检查应聘前在海外任职的特聘教授是否真正回国在特聘教授岗位上工作、在“长江学者奖励计划”主页上公布特聘教授的上岗日期及承诺的工作时间、对特聘教授进行问卷调查和电话检查、组织人员（包括聘请部分专家）到有关高校，对特聘教授到岗工作以及学校配套措施情况进行实地检查等。三是制度的完善。由于特聘教授制度是优势教育资源向少数学术精英倾斜，一些“搭便车”现象一开始就出现。少数学校未能真正认识“公开招聘”环节对于实施特聘教授岗位制度的关键性意义，在首批特聘教授招聘工作中未进行公开招聘，而是直接从校内选拔产生人选，或是在招聘广告中公布的研究方向过窄，有因人招聘之嫌；部分学校在评审推荐时未严格按规定的条件和程序进行，照顾人际关系，搞内部平衡，极个别学校的评审工作中出现一些不正常现象等等。[6]教育部下发《关于实施特聘教授岗位制度若干问题的意见》，对特聘教授不担任实质性领导职务、在岗工作时间、考核、配套措施等问题做出补充规定，草拟了《特聘教授聘任合同（样本）》及《讲座教授聘任合同（样本）》供高校参考。

四、小 结

组织分析中的新制度理论的核心命题之一是从“合法性”角度出发，把注意力比较多的放在组织被动的接受制度环境影响机制的探讨上。但由于忽视了制度的行动者及其能动性，未能较好的解决制度再生产中的微观动力机制问题。

任何新制度都不是凭空产生的，总是在旧制度出现重大危机时，作为原有制度的代替品或者修补品出现。本文案例的观察表明，特聘教授制度的建立过程并不像迪马奇奥和鲍威尔提出的是在外力影响下完成的，而是制度供给方从自身利益出发，主动设立的，因此很难完全用迪马奇奥和鲍威尔的制度理论对这种现象进行有效的解释。如果引入行动者和能动性概念，合法性机制与效率机制可以是不矛盾的。具体地讲，从制度供给一方看，建立新制度的成本是昂贵的，要求高水平的利益和资源，学习西方教师聘用制度就成为为数不多的制度备择。豪斯查尔德区分了组织间模仿的三种选择性模仿模式，模仿不一定都是由合法性机制导致的，有些模仿和竞争效益有关。[7]对教育行政部门而言，制度设置的利益诉求表现为资源配置的控制权和在国家人才战略中的职能地位；制度需求方的高校则通过竞争性资源的获得和特聘教授的声望地位赢得制度环境对其实际利益的保护。

比较长江学者和西方的教师聘用制度，制度的变异也是明显的。最大的不同是，长江学者特聘教授首先被纳入人才“梯队”，被称为是科研攻坚的“突击队长”，在《面向21世纪教育振兴行动计划》中列为高校人才金字塔的第一层次。“梯队”是中国制度化精英主义的一种组织形式，其基本价值信念是中国式的集体主义。[8]产生这种制度变异的原因在于，中国的改革是政府导向型的，政府是新制度供给的主体，不仅掌握制度资源，而且在制度建立中具有路径依赖，即全国一盘棋，集中力量办大事的集体主义伦理。在本案例的制度安排中，通过组织给予长江学者特别的培养和支持，创造各种有利条件使他们做出杰出成就，并给予特别表彰，正体现了集体主义伦理的优越性。这种制度安排的合理性和集体主义伦理的合理性要靠长江学者的学术产出来证明，这是引发效率机制存在和发挥作用的根本原因。

总之，与制度理论所预测的组织域中组织的被动行为不同，本案例反映了制度行动者主动构建自己的制度环境，其能动性在合法性机制和效率机制上充分地发挥和体现了出来。

参考文献：

[1]李海绩.李嘉诚先生和“长江学者奖励计划”[N/OL].http://www.cksp.edu.cn.

[2]白瑜.杨振宁先生访谈[J].神州学人,2001,（12）:18-19.

[3]Paul DiMaggio and Powell.The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields[J].American Sociologic Review, 1983,（2）.

[4]Paul DiMaggio. Interest and Agent in Institutional Theory[M]. Institutional Patterns and Organization. Ballinger Publishing Company,1988,3-22.

[5]阎凤桥.大学组织与治理[M].北京：同心出版社,2006:149.

[6]教育部.“长江学者奖励计划”厦门工作会议纪要[Z].1999.

[7]R.Haunschild and Anne S. Miner. Interorganizational Imitation: The Effects of Outcome Salience and Uncertainty[J] Administrative Science Quarterly，1997，(3):472-500.

[8]赵炬明.精英主义和单位制度——对中国大学组织管理的案例研究[J].北京大学教育评论,2006,（1）:173-192.

（责任编辑吴勇）