试论我国反垄断执法机构的不足与完善

朱晓峰

【摘要】在反垄断法领域,反垄断执法机构之于反垄断法尤为重要。由此,应强化反垄断委员会的领导,赋予反垄断执法机构相应职权,同时还要多途径提高执法人员水平。

【关键词】反垄断;执法机构;缺陷;完善

2007年8月30日,十届全国人大二十九次会议,通过了素有经济宪法之称的《反垄断法》,并于2008年8月1日起正式施行。作为维护市场竞争秩序、充分发挥市场配置资源基础性作用的重要法律制度,《反垄断法》在预防和防止垄断行为,保护消费者利益和社会公共利益方面发挥着重要的作用。同时,因其体现了国家对市场经济的积极干预,必然要求一个专门的机构负责执法,反垄断执法机构的科学设置和职责的合理确定便是其重要内容。

我国的《反垄断法》规定了我国目前反垄断法执法机构实行双层次、多机构的执法模式。国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作,国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。具体执法可分为:国家工商总局规制不正当竞争,商务部负责外商投资、企业规划等,国家发展改革委员会负责规制价格方面的问题。不可否认,这种架构是一个突破性的进展,但是,此模式在现实中并不能完全适应我国的反垄断要求,存在一定的缺陷。

一、反垄断执法机构设置的缺陷

1、多头管理、职能交叉

反垄断工作涉及各行各业的方方面面,现有格局下,负责反垄断执法的机构主要是商务部、国家工商总局和国家发改委。实际上参与反垄断执法的还不止这三大部门,各个行业监管部门实际也担负着本行业反垄断的工作。各部门都出于自身利益最大化的需要纷纷出台自己的规定,将法律没有明确的事项尽量纳入本部门管辖的范围,以致职能交叉,造成了执法资源的极大浪费。

2、反垄断执法机构的权限受限

反垄断法第10条设立反垄断执法机构之后,却没有任何关于其具体职责的描述。尽管在第六章专门列出一章为对涉嫌垄断行为的调查,然而通读全篇后发现,反垄断执法机构仅仅享有询问和调查的权力。即使在第七章“法律责任”中,反垄断执法机构对违反本法规定的,也仅仅有权责令停止违法行为,没收违法所得,并处以罚金,甚至连罚金数额也偏小,根本达不到威慑违法行为的目的。第46、47条规定:实施垄断协议、滥用市场支配地位的,处以上一年销售额百分之一以上百分之十以下的罚款;尚未实施所达成的垄断协议的、违反本法规定实施集中的,可以处五十万元以下的罚款。这样的处罚力度对于那些实力庞大的垄断集团而言,几乎是毫发未损。

3、执法人员专业性差,水平不高

反垄断执法不仅仅要维护作为具体受害者的竞争者和消费者的利益,而且还要维护国家宏观的合理市场结构和整个市场的优良竞争秩序,涉及面广,专业性、技术性强。因此,反垄断执法人员需要具有深厚的专业知识、精湛的业务技术和高超的经济政策水平。国外的反垄断机构主要由专家、教授、研究员组成,而我国现行履行反垄断执法职能的只是普通的国家行政机关,执法人员多数是一般的行政管理人员,与国外执法人员的专业性相比,差距很大。因为缺少专门知识,现行执法机关难以应付反垄断案件高度专业化的复杂事务,对事实的认定和处理结果均缺乏权威性。

二、反垄断执法机构设置的完善

1、明确职能划分,强化反垄断委员会领导

在现实中,执行反垄断任务的机构众多,我们应该进一步加强反垄断委员会的领导。可以考虑,除中央设立反垄断委员会外,将全国划分成几大区,按区设立分支机构,实行垂直领导,不受地方管制,以具体负责各地区范围内的反垄断执法工作。这样,反垄断委员会在受理与处理案件时,就能处于超脱的地位,也不会仅局限于部门利益或地区利益而忽视公共利益,从地方保护主义的错误思潮中跳出来,维护全社会自由竞争的市场秩序。对其他具体承担反垄断任务的机构也可以有更好的领导、协调作用。

2、赋予反垄断执法机构相应职权

反垄断法的任务是反对限制竞争、维护竞争的自由和公平,维护宏观的经济秩序,防止市场竞争不足。我国反垄断执法机构权责不清,故应赋予其广泛职权,保障反垄断法的有效实施。具体职权包括:

(1)规章制定权

规章制定权即在反垄断法规定的范围内就具体实施反垄断法制定政府规章,以利于反垄断法的实施,指导和规范市场主体的竞争行为的权力。具体说来,规章制定局应有权依反垄断法制定有关规则、实施细则或办法,有权发布禁令和指令。禁令可以对所有违反反垄断法的行为作出,包括禁止达成垄断协议、禁止经营者集中、禁止滥用市场支配地位。

(2)行政执法权

首先,反垄断执法机构应当具有调查权,对市场竞争参与者的行为是否违反反垄断法的规定进行调查了解和检查监督,这是其最基本的权力,也是行使其他职权的前提。其次,赋予反垄断执法机构行政审批权,可以对企业间兼并、控股等方面的协议或者决定进行调查并做出批准或者不批准决定,以及审查被控企业的限制竞争行为是否构成法定豁免或例外。再次,反垄断执法机构还应当具有行政处罚权,在依法经调查确认行为人构成违反反垄断法的情况下,有权依法对违法者施加行政制裁措施,如罚款、没收非法所得、责令停止生产经营、宣布垄断协议无效等。

3、多途径提高执法人员水平

为提高执法人员水平,在建立反垄断法主管机关时可以聘请一批法学家、经济学家,再从工商行政管理部门、发改委等相关部门抽调一批专业人员。这一做法既可以满足专业性要求,又可以避免新增过多的行政人员,而且还有助于其他部门富余人力资源的分流与充分利用。此外,对构成人员还应予以严格要求,不定期的进行相关培训和考核,优胜劣汰,不断提高执法人员的整体水平。

【参考文献】

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