可持续发展战略下我国环境立法的缺陷与完善

高 乐 陈爱江

摘要本文对可持续发展战略下我国环境立法存在的问题进行了评析,重点提出解决这些问题的对策,对我国环境立法的完善具有一定的指导意义。

关键词可持续发展环境保护环境立法

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-388-01

“可持续发展”自1987年正式提上世界议程以来,各国都在进行积极的研究和探索。国内研究目前多偏重于环境治理本身的研究,缺乏从环境立法本身出发,通过对环境立法缺陷的分析,来完善环境立法,使之适应可持续发展的需要。

一、可持续发展战略下我国环境立法的缺陷

目前,我国已经初步形成了比较系统的环境资源法律体系,但我国的环境与自然资源保护工作不断面临新的危机与挑战。迅速增长的经济和如火如荼的开发建设活动,使得我国环境状况日益恶化,我们必须对现行立法予以反省。

(一)立法目的和指导思想存在问题

现行《宪法》没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规,同样也存在这个问题。我国的环境与资源的法律和政策之间存在脱节的现象。另外,在我国制定的单项自然资源法中,在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的。

“可持续发展战略”以追求人与自然的和谐为核心,强调当代人与后代人发展机会平等为主要内容。而现行《环境保护法》的立法目的对此则没有体现,强调的只是当代人的环境和发展权利,而未涉及后代人的环境和发展权利。

(二)立法层次偏低

人们往往因发展经济而忽视环境保护,而在搞城市规划、建设,土地的分配、管理,房地产的开发、利用上也同样容易忽视环境保护。建设、规划部门只注重经济、景观效益,而忽视了环保效益,环保行政主管部门又缺乏有力的法律、法规约束它们,致使可持续发展战略成为一句空话,从而导致了建设与可持续发展战略的矛盾。导致这一矛盾的根源从法制角度而言,就是环保法的法律地位不够高,不能在整个法律体系上对建设部门形成制约。

(三)可持续发展战略方面存在立法空白

我国在可持续发展战略方面的立法还存在着空白。例如我国至今在石油、耕地保护、污染内水、噪声管理、有毒化学品、放射性物质、固体废物等领域还没有制定出相应法律,仅靠一些政府规范性文件进行调整,国务院及有关部门虽然制定了一些法规和部门规章,但由于其法律地位不高而在实践中有很大局限性。

(四)环境保护监督管理体制模糊

我国现行的《环境保护法》虽然在第二章专门规定了环境资源保护的监督管理体制,但规定的内容却相当原则、笼统,一是“统管”部门与“分管”部门之间的职权职责划分不明确,造成“条块分割”现象严重;一是各“分管”部门之间的职权范围未明确规定,在实践中造成重视部门利益,忽视整体利益和只有分工没有协作的现象,甚至是有利则争相管理,无利则互相推诿。

(五)环境与可持续发展综合决策存在问题

当前,政策与法律的规定仍存在许多问题,因此,建立和完善环境与可持续发展综合决策的立法很有必要。(1)我国有关环境与可持续发展综合决策的法律制度尚未建立,有关环境与可持续发展综合决策的法律机制还没有很好地建立起来。(2)有关环境与可持续发展综合决策指导原则不统一。(3)缺少有关环境与可持续发展综合决策程序制度的规定。(4)缺乏有关环境与可持续发展综合决策的监督与责任追究机制。(5)综合决策没有形成有法律、法规明确规定的可操作规则。

二、可持续发展战略下我国环境立法的完善

环境保护法律的不断发展和完善,将成为可持续发展战略的重要保证。

(一)进一步修改完善立法目的与指导思想

立法目的表述上应注意污染防治与资源保护的结合,以促进经济、社会、环境的协调与可持续发展为目标,把可持续发展和市场经济作为其立法指导思想,注意对整体生态环境的保护。对于《环境保护法》的立法目的也应随着这一指导思想而改变为:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进经济社会的可持续发展,制定本法”。

(二)提高环保法律法规的层次

《环境保护法》无疑是与可持续发展关系最为密切而直接的了,它还需要进一步的完善。保障可持续发展战略的顺利实施,有必要从法律层面上探讨环境保护的法律地位问题。因此,环境保护法应同刑法、民法、经济法等基本法律一样,成为仅次于第一层次宪法之后的第二层次的法律,而不是更低层次的法律。

(三)进一步建立健全环境侵权立法和相关制度

我国环境保护立法的起步较晚,环境侵权的有关制度也很不健全,还存在着许多问题,如在环境侵权的责任保险、行政救济、国家赔偿等方面都存在着缺陷和不合理之处,因此需要加以完善,以适应可持续发展战略的需要。

(四)建立环境与可持续发展的综合决策机制

实施可持续发展战略,处理好可持续发展与环境保护的关系,关键是建立和完善环境与可持续发展综合决策机制[2]。例如制订关于环境与可持续发展综合决策的法律法规、建立和健全公众参与制度,以及建立部门间合作协商制度对我国环境立法的完善有重要的意义。

(五)完善环境保护监督管理体制

目前我国环境保护监督管理体制的完善应做好以下几方面工作:(1)环保部门对环境资源保护行使统一的监督管理职权,其他各有关部门依照法定职责行使某一类自然资源保护或污染防治的监督管理职权。(2)环保部门应负责污染防治与自然资源保护的全面统一协调工作。(3)加强人大环资委的作用。(4)以专门立法的形式确立各有关部门的职责权限与地位、统一协调的方式与法律规范实施的监督程序等,确保监督管理工作的有效进行。