新公共服务与和谐社会

韩 洁 邹建锋

摘要和谐社会的实现需要责任政府的建构与执行,政府需要为民众的利益和福祉负责,真正实现民主政府、法治政府和和谐政府。本文指出政府官员的超前观念和前瞻性视野,是政府改革和政治发展的首要品质。

关键词公共管理学责任政府公共问题

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-234-02

中国公共管理学本土化研究需要扎根于中国真实的公共问题。豍本文主要选取三个问题,分别为城市内公共交通服务(以浙江杭州公共交通汽车伤害市民人身安全为例)、城市发展中的城市建设与公民产权测定(以广东、四川、江苏等地居民拆迁过程中的权益保护违例)、公共生活环境服务(以浙江湖州长兴县蓄电池污染为例)。

一、城市公共交通服务

杭州市公交集团公司因2007年交通事故致死16人,市民有 “车祸猛于虎”、“横行霸道”、“人怕车,普通车怕出租车,所有车怕公交车”的说法。豎 引发事故主要的原因是,公交车在行人过人行横道线时,没有停车让行;在转弯尤其是右转弯时,也没有让行。有市民说,“公交集团享有财政补贴,但又实行市场化经营。干部任命机制和它的市场化运营相违背的。”豏

因此,政府的制度安排有:(一)从技术上,设定专门行车区域,规范公交汽车的行驶。(二)汽车转弯时,或通过人行横道,必须确认行人或其他车辆安全,必须停车让人。《重庆市道路交通安全条例》第48条规定:机动车经人行横道时,应当减速行驶;遇行人正在通过人行横道,应当停车让行。同时,机动车行经没有交通信号的道路时,遇行人横过马路,应当避让。违者处警告或者100元以上200元以下罚款。(三)让司机参与执法,体验教育。宁波江东交警推出新举措,对斑马线前遇行人不让行的驾驶员,作出举牌10分钟反省处罚,要他们换位体验,懂得礼让。(四)真正执行领导问责制度,实行公开、透明自觉与自我执行。对行车事故的死亡人数,必须以‘零来加以控制。往往涉及到领导层面时,事故责任就不能明确落实,要做到透明化。豐 (五)建立政府有关职能部门和交警部门与公交公司的有效互动,建立制度化的管理制度,让公共事业管理法治化。市场化运营有很多工艺性(效率、效益、便捷)优点,但最重要的是缺失对人身安全这一首要性价值。在“优先发展城市公共交通”的政府战略下,必须以公众的安全为前提考量。

二、城市建设中房屋拆迁的市民利益保护

城市建设中房屋拆迁的市民利益保护各国不一致,原因何在?豑目前尚无法律、法规要求政府规划城市建设用地之前必须听取当地居民的意见。因此,政府规划城市建设用地只是单方面行为,往往没有征的公众的同意,具有很强的随意性和不确定性,很有可能在政策执行过程中损害被拆迁者的利益。很多拆迁问题主要是政府为了商业用地需要、扩大财政收入所引发的。而房地产开发商为了自己的经济利益常常会加快拆迁的时间进程,甚至动用法院机关来帮忙,强制拆迁,从而损害被拆迁者的利益。主要的问题是,在实际的执行过程中,被拆迁者往往采用非理性手段来解决经济纠纷冲突,比如煤气自杀、跳楼、暴力抗拒等方式。所谓的钉子户则是用强力对强力的方式来换取自身经济利益的最大化,这是交易成本最大的一种方式,事实上也损害了早些被拆迁者的相对利益,也容易引发其他地区“钉子户”效应,从而大大降低政府权威机关和中介组织的权威性和合法性。

从城市发展和管理的前瞻性视野来看,需要着重如下层面。(一)扩大公民的制度化参与。政府在征用任何一块土地都应该举行听证会,让民众知情,同时获得程序上的合法性。某些城市为杜绝钉子户的出现,采取一些较为理性的拆迁解决办法。如北京最大的危旧房改造项目酒仙桥危改工程首次采取同步搬迁的方案,以居民“公投”的方式,即居民中达到一定比例的人都签订搬迁协议后,才实行同步搬迁,避免出现“钉子户”愈到最后拿补偿愈多的的问题。豒 据6月8日居民投票的结果显示,在拆迁所涉及的5473户居民中,有3711人进行了现场投票,约占总数的67.8%。而在3711票中,赞成票2451张,约占总票数的66%;反对票1228张,约占总票数的33%。无效票32张,约占总票数的1%。豓诚如有学者指出,拆迁涉及公民的财产权,而财产权作为公民的基本人权,是不能由民主投票方式决定的。否则,会出现所谓“多数人的暴政”。这样的制度安排不能从根本上解决拆迁问题。(二)第三部门评估。学者周泽认为,在双方就补偿难以达成一致的情况下,可考虑由双方共同选择权威的第三方进行评估。在这起拆迁案中值得注意的是,在被拆迁人不同意拆迁的情况下,拆迁人将被拆迁人的房产相临房产全部拆掉,断路、断水、断电,这种拆法在某种意义上已经构成了对被拆迁人相邻权的侵犯。豔(三)政府保护被拆迁人的合法权益。从国外来看,较为好的做法是尊重被拆迁人的财产权和意愿,另想办法。斯普瑞格思夫妇与日本“最牛钉子户”充分反映西方国家对合法产权所有者的真诚的尊重。即便是大型国机场,都没有严重损害公民的合法权益。这些都值得我们地方政府部门好好学习,改进政府治理工具,改进思维,改善服务态度,

三、地方政府的环境治理

浙江长兴县蓄电池企业几近全行业污染。当地林城镇政府与杭州妇幼保健儿童院联系,集中抽血检测,一共检测了860名儿童,超标的大概是460个,超标的比例大约是53%左右。2005年8月20日,长兴煤山镇多个村庄的农民围堵当地的一家污染企业“浙江天能电源有限公司”,数千群众与警方发生冲突,双方互掷石块和催泪弹,有多人受伤,两辆警车被毁。事后多名群众被拘留或逮捕,其中数人被判刑。豖

主要原因如下:(一)企业为了追求高额利润减少环保成本投入,甚至向政府有关部门寻租。一些企业为了追逐高额利润不惜牺牲公众的环境利益,忽视科技创新和生产工艺改进的因素。“尽管污染的是公共利益,得到的是自己的利益。”豗(二)政府部门对蓄电池行业的缺乏制度化的操作监管制度安排。一些地区和部门的领导片面追求经济利益或个人政绩。蓄电池产业回报丰厚,当时政府为了扩大招商引资的规模,在宏观调控方面缺乏必要的手段,这使得企业进入蓄电池行业的准入门槛相对较低,再加上那个时候人们的环保意识淡薄,企业在环保方面的投入较少。比如,2000年长兴县只有七八十家蓄电池厂,2003年到2004年一下子就增加到200多家。现有的审批体制上有问题。工商部门按照个体工商户的注册登记可能不需要出示环保和卫生部门等证明。因此。导致有学者提出“政企合谋” 方式来分析地方经济快速发展的原因。豘(三)受害民众缺乏救济的制度化利益表达通道,往往采用暴力方式来表达利益要求。这种极端的暴力方式不但影响自身家庭的幸福安全,更影响地方秩序与地方政府和国家的权威与公信力。

地方政府需要从如下角度加强政府执行力建设。(一)基于政府权威的公共管理与治理。长兴县针对环境污染问题出台了“生态危害官员问责制”。从2004年下半年开始,长兴县开展了针对蓄电池行业污染的整治工作,对全县170多家蓄电池企业进行了摸底清查,有100多家企业被取消了蓄电池生产资格。到2006年底,全县175家蓄电池及相关企业中已有117家关闭,有58家整治企业开展了限期治理,6家冶炼企业中3家停产、2家转产;12家极板生产企业中有2家不达标停产;40家组装企业已有39家通过验收。通过治理,蓄电池企业加大了环保投入,加快了技术改造。去年全县蓄电池行业产值突破20亿元,同比增长59%以上。浙江超威电源有限公司实现销售收入3.65亿元,同比翻了一番。豙(二)地方政府考核评价体系的多元化,科学发展观指导经济发展。长兴的环境污染案在浙江具有一定的普遍性。经济增长和生态环境建设的关系要达到和谐共赢,一方面政府要提高不法企业的环境违法成本。考核评价政府和官员时,要加大生态环境建设在各级党委政府和官员政绩中的份量。另一方面,政府监管企业加大科技投入,提高科技含量和工艺水平。协调好政府间关系,防止一些污染企业进行任何形式的跨地区转移。(三)地方政府与民众建立协商民主的制度化运行机制,快速的建立公共危机解决机制,基于公正的立场解决企业和民众的争端,切实解决因环境污染而造成的物质损失。在条件成熟的地方,在经济和文化教育发达的地方,尽快实现地方领导干部的公开的、定期的、差额的民主选举,真正建立一套对民众负责的公共管理队伍和领导人员,以前瞻性的精神解决各类公共管理危机。民众可以通过对自己负责的政治精英发表意见、表达偏好和政策主张,这样可以避免政治参与爆炸的无序冲突,真正实现和谐社会。

四、通往善治的政府管理

对于新问题和较难解决的公共事务问题,则需要科学与民主的互动,不断积累经验,不断创新公共管理的制度安排。某些地方政府部门过分追求自身利益,不顾及公共利益,损害地方政府为人民服务的基本价值。这些都说明,地方政府的自身行为需要得到强有力的有效监督,而实现这样的一套制度监督模式,不仅需要政府自身的自觉,更需要社会团体、公共领域(传播媒体)的互动,形成多元复合互动的共同治理结构。

杭州公共交通汽车伤害市民人身安全事件、居民拆迁过程中的权益保护事件、湖州长兴县蓄电池污染事件与山西黑窑事件,体现后发国家现代化过程中不可避免要遇到的问题,特别是超大规模的环境约束,政府部门遭遇到前所未有的执政危机、执行危机和合法性危机。解决这些问题,不仅需要强大的法律体系,富裕的财政支援,强大的社会资本,更需要政府部门的自我改革与自我调试,找开放、透明、责任与民主治理的道路。政府、市场、企业、团体和公民是当今社会的五大调节和控制因素,需要不断整合与互动。上述四大案例表明,政府和企业的关系应该是既分开又合作的关系。以前政企合一,政府管的太多;现在政企分开之后,似乎政府管的太少,如杭州公共交通汽车伤害市民人身安全事件和居民拆迁过程中的权益保护事件。有些该管的,政府又不管。另外,部分政府部门为实现自身的利益,不惜与部分经济企业相“合谋”,损害政府权威和公信力,如湖州长兴县蓄电池污染事件和山西黑窑事件。在四大案件中,都不同程度的存在着政府部门缺乏公共服务的政府角色。政府似乎并没有站在公正的立场上,开始的时候,比较重视企业的利益。只是当企业的经济利益损害大多数民众的切身利益之后,政府才采取措施弥补民众的损失。事实上,政府管理似乎总是滞后于现实公共事务。这也正是前瞻性政府和通往善治的理论价值的魅力所在。