刍议实现我国审判独立的障碍分析及改革方向

卫睿博

摘要近年来,为了实现“公正与效率”这一世纪主题,各地法院对审判方式及其内部运作机制改革作了大胆而有益的探索,取得了不少成果,而在审判实践中仍旧存在的诸多问题。本文认为审判独立从某种意义上成为了现行司法改革的瓶颈问题,要突破制约司法独立的体制化困扰,核心在于司法职权的优化配置。

关键词审判独立审判独立的障碍审判独立改革

中图分类号:D916文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-197-02

一、我国的审判独立

由于政治体制运作和审判活动自身的要求,审判独立成为现代法治国家普遍遵循的一项基本原则。我国宪法和法律确立的制度是审判独立。我国的审判独立应该包含以下内容:

(一)法院的整体独立

人民法院独立行使审判权,除了依据法律之外,不受任何外来力量的干预。一是独立于立法机关。1982年宪法规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”“人民法院依照法律规定独立行使审判权、不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”二是独立于行政机关。法院独立于行政机关,这也是当代法治国家的普遍的做法。“如果司法权与行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量。”豍三是独立于任何政党、团体和个人。人民法院是具有审判职能的国家机关,除此之外的任何机关、团体和组织都不具有审判的国家职能。四是独立于其他法院。这是指在法院系统内部,同级法院之间及上下级法院之间的相互独立。

(二)法官的个体独立

法官的个体独立是审判独立的最终落脚点,也是审判独立的核心。法院整体的审判独立最终要通过法官个体的审判独立来实现。没有法官个体的审判独立,则就没有法院整体的审判独立。

二、我国审判独立的障碍分析

审判独立是依法治国的前提条件,但是仅凭宪法对审判独立原则的确立就认为审判独立在我国已经是既成事实未免过于乐观。在我国的司法实践中,审判独立处处受阻却是一个不争的事实。我国审判独立的障碍主要体现在:

(一)审判权行使的地方化

审判权行使的地方化是影响我国审判独立的一个最重要的问题。地方各级法院由地方各级人民代表大会产生,对其负责,受其监督。由此也决定了审判权行使带有强烈的地方色彩。

1.地方人大的监督

人大对法院工作的监督其目的是督促和支持法院依法办案公正司法,保证人民法院能够依法独立行使审判权。但由于人大对法院的监督形式和程序尚不规范,许多地方的人大将对法院的监督重点放在个案的督办上,许多地方人大还制定了关于个案监督的地方性法规。最高法院于1998年12月24日发布了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》,其中第七项规定:“人大及其常委会对人民法院已审结的重大案件或者在当地有重大影响的案件,通过法定监督程序要求人民法院审查的,人民法院应当认真进行审查;对确属于错判的案件,通过法定监督程序要求人民法院审查的,人民法院应当书面报告结果和理由。”

权力机关实行“个案监督”严重影响了审判独立。人大在案件审理过程中的“个案监督”,意味着权力机关代行了审判职能,其结果将使法院失去审判权,审判独立更是无从谈起。

2.行政机关的影响

宪法规定了法院独立审判,不受行政机关的干涉。但由于我国现行的行政管理体制,在中央决定政法部门实行“收支两条线”后,除最高人民法院外,各级法院缺乏一套独立的预算体系,政府实际控制着法院的人、财、物。各级法院的组织关系、人事管理、办案经费、物资装备等方面由地方政府负责,地方法院对地方政府的依赖性进一步加强。在这种体制下,地方各级审判机关受制于地方政府,审判独立难以得到切实的保证。法院与地方紧密联系,关注地方利益,常常要为地方经济“保驾护航”,为局部利益在审判中使地方保护主义有了可乘之机。

(二)审判管理的行政化

1.审判机构内部的管理行政化

我国法院虽然在名义上不是行政单位,但实际上仍然没有脱离行政单位的体制。在西方国家,没有法官的等级制度,无论是最高法院还是基层法院,法官的地位都是平等的。但在我国,长期以来一直用行政管理的方式对法官实行管理,我国《法官法》亦将法官划分为四等十二级,使每一位法官都被列入类似于行政官阶的等级化的管理体系之中。对法官实行等级制并且套用行政级的双模管理,成为我国法官管理的特色。而等级制度是以行政管理方式管理法官队伍,为审判独立的实现制造了障碍。

2.上下级法院之间的关系行政化

我国宪法第127条规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”可见,各级法院是监督与监督的关系,不存在行政意义上的上下级关系。而“在我国,审判权的实际运行所表现出来的上下级法院间的关系显然已经偏离了法律预设的轨道。”豎下级法院经常就具体案件的事实认定和法律适用要求上级法院的主管业务庭“把关”。而上级法院也以答复、通知、批示等形式对下级法院对具体案件和具体问题的处理作指导。这些做法的初衷是好的,要把错案的可能性纠正在最初阶段,但实际上却违反了审判独立原则,同时也使当事人通过上诉途径实现自身权益的希望化为泡影。

(三)审判制度的不合理化

1.审判委员会制度

审判委员会是中国特有的制度,它的存在体现了法院的整体独立。但是审委会制度与现代司法理念有着不协调的地方。首先,审判委员会制度的存在,使审理权与判决权无法统一;其次,审判委员会制度违反了公开审判原则。它的存在一定程度上阻碍了“公正与效率”的实现,更使得审判难以独立。“案子上会研究,出了问题有审委会担责任”,承办法官完全有理由依赖上级批示,而不用发挥自己的努力去审理案件。久而久之,法院的审判能力和审判水平就会下降,而自身独立意识的淡薄也将导致审判独立成为空谈。

2.合议庭制度

由于司法决定权在领导手中,合议庭的形式化,法官难以独立行使审判权。苏力教授对此作了精辟的分析:“由于一般情况下合议庭的成员构成是相对稳定的,相互间的博弈是重复多次的,合作比不合作好,这就决定了合议庭内各位法官会比较长期地维持一种协作型的关系格局,鉴于合议庭实行的是少数服从多数的原则,承办法官一般都希望自己的意见能获得另外两位或几位法官的认可和支持。因为如果某个法官尤其是承办法官的意见在合议时总是处于少数,这就意味着他/她不称职。而作为一种礼尚往来,希望自己意见获得他人认可的法官一般也会对其他法官承办的案件尽可能地予以协调性认可”,“如果有太多的分歧意见,可能使得法院的各级行政领导对他/她们有一个业务水平低、办案能力差的印象,有可能影响他/她们的未来的各种利益。正是这一因素的制约,使得合议庭的法官一般都会努力争取获得一致意见”。

(四)法官职业的大众化

1.法官构成的非专业化

法官作为司法活动的主体,其整体素质的高低,直接影响司法活动和司法改革。我国拥有世界首位的法官数量,但法官的素质却不容乐观。首先是法官素质参差不齐。目前,各级法院法官估算达18余万,且仍呈上升趋势。但法官成分复杂,素质普遍不高。目前法官素质参差不齐的现状,已成为制约审判方式改革和审判独立的重要因素;第二,司法实践经验的不足。法学教育的背景只是法官专业化的前提,作为合格的法官还需要有丰富的司法实践经验才能胜任日趋复杂的审判工作。而现实中,法官绝大多数都是先当法官,才会有审判经验,更有甚者许多法院的院长是由地方党委安排的政府官员。“受过同样的教育和训练,有着同样的职业生活和职业利益,会使得共同体的成员们具有相同的语言,遵循普遍认同的行为准则,增进相互之间的团结,珍惜并共同维护共同体的荣誉,这样的共同体也就具备了保持其独立的内在资质和与外部社会交涉的能力”豐,一个对法律知识知之甚少的领导又怎能胜任新时代的审判任务呢?

2.法官待遇平民化

世界上许多国家对法官实行“高薪养廉制”,以确保法官过上安定富足的生活,不至于为利益诱惑而丧失公正,甚至贪赃枉法。由于我国的经济实力有限,法官的待遇普遍不高。目前,在我国经济发达地区和较大城市,法官的工资才能够同公务员基本相同,法官的生活在社会中处于中等水平,而偏远地区和贫困地区的法官受财状况的影响,也经常被拖欠工资。法官的生活水平平民化,给腐败提供了可乘之机,也使审判独立受到重创。

三、我国审判独立的完善

十七大报告高度概括了当今司法改革的走势,从更深的层面为未来司法改革取得突破性进展指明方向。

(一)理顺各种关系,实现审判独立

1.审判独立与人大监督

我国的权力机关应在保障司法机关独立地行使司法权的基础上建立科学的监督制约机制,对司法机关实现监督。

(1)监督的最佳方式是整体对整体。人大作为权力机关对审判机关的监督,应与其权限职能相一致。各级人大只能在宪法规定的权限内作为一个整体对法院的整体行为进行监督。人大监督应走出以下误区:一是把人大监督个案变成个别领导对个案的监督;二是权力机关工作人员以其特殊身份影响和干涉案件;三是对具体案件提出具体意见。

(2)应通过间接监督的方式实现监督权。间接监督,是指权力机关在行使其对法院的监督时,应当通过间接手段来达到监督目的,不能直接处理案件。人大只能享有监督权而不能代替法院行使司法权或与法院分享司法权,更不能超越权限改变司法机关已认定的结论和采取的措施。“人大对司法机关的监督不是任意的,而是有法律界限的。界限就是不妨碍司法机关依法独立行使司法权”。

2.实施独立的司法

法院系统应建立由中央财政统一拨付经费的制度,并建立配套的司法经费的制度和法律保障,彻底切断地方法院与同级政府之间的直接利益关系。“法院的经费独立于地方财政,高级法院编制所在地方的各级地方法院的司法经费预算报最高法院,最高人民法院编制本身的司法经费预算,最高人民法院审核汇总地方各级各类法院的司法经费预算并结合自身的司法经费预算编制成全国统一的司法经费预算,报国家财政产列入国家预算,经全中人民代表大会批准后执行,即财政部将司法经费拨给最高人民法院,最高人民法院分配给自己、专门法院和高级法院,高级法院再分配给中级法院和基层法院。”

3.正确定位上下级法院的关系

最高院制定的《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》第12条规定:“改革一级人民法院就法律适用疑难问题向上级人民法院请示的做法。对于具有普遍法律适用意义的案件,下级人民法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级人民法院审理,上级人民法院经审查认为符合条件的,可以直接审理。”第13条规定:“建立和完善案件指导制度,重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。最高人民法院制度关于案例指导制度的规范性文件,规定指导性案例的编选标准、编选程序、发布方式、指导规则等。”这种权威式的否定意味着最高法院将上、下级法院的关系还原为指导、监督关系的决心。

(二)完善各种机制,确保审判独立的实现

1.审委会改革

第一,改革审委会的组织结构。使审委会结构由大众化向专业化转变;审委会成员由权力型向专家型转变;审委会成员由终身制向轮换制转变。

第二,改革审委会的议案规则。一要严格界定审委会讨论案件的条件和标准,解决审委会讨论案件过于宽泛的问题。按照法院组织法的规定,审委会应当讨论重大或疑难案件;二要强力推进审委会由会议制向审理制过渡,解决审委会定案不审案的问题;三要扩大审委会专业委员入庭听审的范围,解决不熟悉案情主观臆断的问题。

2.合议庭改革

一是从监督合议庭成员庭前阅卷入手,保证庭审活动有的放矢。

合议庭成员在开庭前必须阅卷,通过对诉辩双方提交的材料及证据进行审阅,每名成员要形成庭审提纲,归纳出案件的争执焦点。

二是从监督合议庭成员庭后案件合议入手,保证案件合议的质量。从检查合议庭的合议笔录入手,监督合议庭每一名成员发表的评论意见,同意主办人意见的要说明理由,不同意的也要说明理由,对只发表同意或否定意见,不说原因的合议庭成员,要对其进行责任追究。

(三)培养法官独立的品格

审判最终要由法官来完成,相应的责任也要由法官来承担,法官只有拥有内心的独立才能适应纷繁的审判形势,也只有法官内心的真正独立,才能从根本上应对各种权力对审判独立的干扰,以维护其审判的独立和司法的权威。可以说,法官的内心是否独立,是审判能否独立的标尺,如果没有法官内心的独立,即使建立健全了保障制度,审判独立也难以实现。