试论房屋拆迁之经济法理念

陈昊阳

摘要目前,随着我国市场经济的持续快速发展和城市化进程的加速,房屋拆迁已成为全国各城市建设和百姓生活中的热门话题。拆迁工作具有政策性、社会性、群众性强的特点,而且涉及到广大被拆迁群众的切身利益。拆迁过程中能否做到依法办事,不仅影响到城市建设进度和目标的实现,也影响着社会稳定的大局。经济法作为调整经济管理关系的法律,在市场经济发展中发挥着巨大的作用,在面对目前城市房屋拆迁问题和困境时,如何运用经济法理念来指导和完善无疑具有重要意义。

关键词房屋拆迁经济法理念

中图分类号:D912.99文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-149-02

城市房屋拆迁是因城市建设的需要,经政府有关部门的审批,由拆迁人拆除被拆迁人现有城市房屋及其他地上附属物,并由拆迁人对被拆迁人对被拆迁人进行补偿、安置的法律行为。

城市房屋拆迁的核心问题是拆迁行为的性质问题。目前学界关于拆迁性质问题看法不一。有的学者认为拆迁实质是国家对相对人房屋的一种强制征收行为豍;有的学者认为拆迁实质是为了取得被拆迁人房屋及其附属物占用范围内的国有土地使用权豎;还有的学者从现实出发认为目前大多数拆迁是商业拆迁,其性质是被拆迁人的利益转移给了拆迁人,与宪法上的征收和征用不同。我们认为房屋拆迁行为不是一个单纯的法律行为,而是充斥着各种复杂多样的法律关系。其中,是否以“公共利益”为目的是城市房屋拆迁的灵魂。据此房屋拆迁可以分为公益拆迁和商业拆迁。公益性拆迁是行政法律关系,属公法调整范畴;而商业性拆迁则是民事法律关系,属私法调整范畴,公权力必须退出,政府不得介入和干预。实践中基于公益建设项目的拆迁(比如公路,铁路建设等)以及危房改造的拆迁,属于公益拆迁。出于商业开发目的的拆迁(比如写字楼,商品房等),属于商业拆迁。

根据我国《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《管理条例》)的有关规定,城市房屋拆迁的过程如下:拆迁申请人要在城区一块建有房屋的土地上进行项目开发建设,先要得到相关行政部门许可(计划主管部门、城市规划部门、土地管理部门),然后持有关许可证书籍文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁安置资金证明向城市房屋拆迁管理部门申请拆迁。经过审查,房屋拆迁管理部门向拆迁人颁发拆迁许可,同时发布拆迁公告。然后由拆迁人与被拆迁人就补偿的方式、补偿的数额等具体事项进行协商,并按协议给予补偿。协议不成,当事人可以申请行政裁决或提起诉讼。对裁决不服的可以上诉法院,在此期间法院可以先予执行。对裁决不服又不上诉的,可以强制拆迁或申请法院执行。

随着城市建设和市场经济的发展,我国城市房屋拆迁中暴露出来的问题越来越多,比如:

(一)《管理条例》规定

《管理条例》第二条规定:“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁并需要对被拆迁人补偿安置的,适用本条例。”在术语的使用上,未对拆迁行为本身的目的性作任何规定,导致拆迁的“公”“私”利益界限不清。

(二)不依法行政,角色串位

尽管国务院的《管理条例》中规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,但在某些地区,政府行政部门以保证建设项目的顺利进行为由,强行介入平等主体之间的交易活动。它们往往由一个直接行使政府权力的机构,摇身变为直接的拆迁人,既当裁判员,又当运动员。由于政府本身就成为拆迁纠纷的一方当事人,这就使得政府的行政裁决已经没有任何实质意义,更没任何公正可言。

(三)行政权力肆意介入民事关系

行政裁决、行政审批、行政强制等手段大量使用,民事关系被扭曲、平等平衡关系被打破,个别地方政府通过发放拆迁许可、单方确定补偿价格和进行裁决甚至直接强制等手段代替了市场主体的自由选择,尤其是对被拆迁人而言,政府的干预往往损害了其最基本的生存权和最根本的财产权。

经济法是调整经济管理关系、维护公平竞争关系、组织管理性的流转和协作关系的法,是对纵向经济关系和横向经济关系进行全方位和全过程的综合调整的法,是一个独立的基本法部门。经济法以社会责任为其本位,同民法,行政法一道共同承担着对市场经济关系进行法律调整的神圣使命,发挥着重要作用。

经济法的理念是人们对经济法的理性的、基本的认识和追求,是经济法及其适用的最高原理。经济法理念包含哪些内容,见仁见智。杨紫烜教授认为维护市场经济秩序,推动经济发展和社会全面进步,以实现经济法主体利益的协调发展是经济法理念包含的内容;漆多俊教授坚持经济法理念应包含秩序、效率、公平和正义等内容;徐孟洲教授则更直接的指出,与新发展观相适应的经济法要坚持以人为本、树立全面协调、可持续发展、使经济社会与人类应和谐发展的理念;还有的学者把经济法理念具体归纳为:政府干预经济的有限性和须规制性理念;可持续发展理念;社会效益和社会公正理念;经济主权和经济安全理念;程序之法理念等。

城市房屋拆迁制度属于经济法体系中房地产法律制度中的一部分,城市房屋拆迁问题关系到社会经济秩序的维护和市场经济的稳定。在面对目前城市房屋拆迁的问题和困境时,运用经济法理念来指导和完善是一项重大的使命。我们认为,在拆迁过程中贯彻和坚持政府干预经济的有限性和须规制性理念、社会公平理念、程序之法理念和以人为本理念无疑更具有重要意义。

城市房屋拆迁活动中,应该坚持政府干预经济的有限性和须规制性理念。政府应当有所为有所不为,防止行政权的滥用。经济法从本质上来说是国家干预经济的法律。然而由于政府的有限理性、政府行为目标与社会公共利益之间的偏差、信息不对称等问题,客观上不可避免的造成“政府失灵”。因此经济法一方面要赋予政府干预市场的一定权力,以矫正“市场失灵”;另一方面,经济法又要防范、限制政府的干预,以防止政府的权力滥用,防止“政府失灵”。在城市房屋拆迁问题上,我国个别地方政府在经营城市过程中,由于种种原因和利益驱动,存在不依法行政,甚至强行介入拆迁纠纷这一民事关系中,实则借公共利益之名追求商业利益,给拆迁评估工作造成种种干扰,这也是引起诸多拆迁纠纷的原因之一。具体情形主要有:(1)政府在拆迁活动中的角色混乱。《管理条例》第五条规定政府是房屋拆迁的监督管理者;第七条规定政府是房屋拆迁的许可者;第十六条规定政府是拆迁人与被拆迁人因达不成拆迁补偿安置协议的裁决者。政府角色定位不准是引发被拆迁人将拆迁矛盾指向政府的重要原因。(2)行政权滥用。有些地方政府因为“政绩效应”和禁不起大笔土地出让金的诱惑,打着旧城改造的旗号大肆介入商业拆迁领域,而置被拆迁群众利益于不顾。此外,由于政府往往站在拆迁人立场,因此拆迁当事人之间就拆迁补偿安置问题无法真正的平等协商。(3)拆迁评估机构独立性难以保障。评估机构的资质审查是由政府职能部门实施的。而政府本身就存在寻租行为的风险。有的评估机构明知政府没有完成办理《拆迁许可证》手续,仍然接受其委托从事估价活动。上述现实困境反映出的主要问题是,必须要对政府的干预行为进行限制和规范。从经济法的角度来说,政府应具有监督职能是勿庸置疑的,但侧重应是间接的宏观调控,加强对拆迁市场的规范,而不是直接干预,瓜分利益;政府应该真正的退出拆迁市场,特别是不能以任何理由强行介入商业拆迁,商业拆迁是在开发商与被拆迁人在自由平等协议的基础上实施的房屋拆迁行为,整个过程应该完全按照市场经济规律来进行,政府不得干预。被拆迁人有不同意拆迁的选择权;在拆迁补偿安置阶段,政府不得介入拆迁人与被拆迁人之间的谈判,不得利用任何具有强制性手段来胁迫被拆迁人,使被拆迁人违背自己意志签订拆迁补偿协议;在拆迁价格评估机构方面,我们认为应当由行业协会来审查评估机构资质,由行业协会推荐一些优秀单位供拆迁当事人选择。行业协会内部的自律和监管可以在最大限度上保证评估机构的估价公平合理。将政府权力限制在一定范围,把一些工作交给社会相关组织。

在城市房屋建设过程中应该坚持社会公平理念。公平是法的基本价值。社会公平同样也是经济法所追求的目标。经济法上的公平是社会公平,在重视传统民商法所遵循的地位平等、机会均等的原则下,还强调结果公平,结果公平的核心是对弱势群体的保护。我们认为城市房屋拆迁活动中,被拆迁人利益更多的应该由经济法来保护。但由于《管理条例》未能区分公益拆迁和商业拆迁,导致只要拆迁人申请和履行相关手续拿到拆迁许可证之后就可以“光明正大”地对被拆迁人的房屋及其附属物进行拆除,而被拆迁人面临的只能是被动接受拆迁的尴尬境地。宪法和物权法中关于私人合法财产不受侵犯的规定早已被抛置脑后。这种在拆迁许可过程中存在的被拆迁人意思不自由是民商法所保护不及的。此外,在拆迁过程中被拆迁群众处于弱势地位,这种客观存在的不平等不公平也是民商法所难以解决的。而经济法则可以弥补这方面缺陷。经济法的社会公平理念的价值判断之一在于对弱势群体的保护,被拆迁人作为一个整体应该受到公平正义的待遇。不仅要体现在对私有财产的保护,也要体现在对补偿安置的合理要求。在商业拆迁中严禁政府成为幕后拆迁人,还拆迁市场公平竞争的环境,保障拆迁当事人充分表达意见的权利。在补偿安置方面,政府不得以行政手段压低补偿价格,而应当从被拆迁人利益出发,允许拆迁人选择补偿方式,允许被拆迁人选择拆迁价格评估机构。还要强调的是在拆迁人与被拆迁人未就补偿安置达成协议的情形下应将该协议的裁决权交由法院,而不是房屋拆迁管理部门或地方政府去行使,因为房屋拆迁管理部门或地方政府是拆迁法律关系的当事人之一,他们在某种程度上与拆迁人利益是一致的,再由他们就补偿安置进行裁决有违公正,对被拆迁人也是极大的不公平。

城市房屋拆迁的整个过程应当贯彻“程序之法”理念,循序渐进、按章办事。程序通常指“事情进行的先后次序”或“按时间先后依次安排的工作步骤”。豏法律程序则是指在实施法律行为时,所应在时间和空间上遵守的特定的步骤和次序。经济法不仅是实体法,同样也是程序法。经济法程序理念的价值存在于其对政府在管理市场经济活动过程中进行监督和约束。通过经济法程序对政府事前事中进行控制和约束,促进政府行政的效率,防止政府权力的滥用。公平正义不仅应由实体法来保障,程序法也应该在其具体规定中贯彻公平正义原则,其实程序法本身就蕴含依法行事的法律理念。“程序之法”理念要求在城市房屋拆迁活动中,应当贯彻按“程序”办事的原则。在行政许可这一环节中应当坚持拆迁人手续齐全完备才能发放拆迁许可证的原则。《管理条例》明文规定拆迁人申请拆迁许可证应当提交的资料,行政审查机关应认真负责的履行职责,对手续不全的禁止发放拆迁许可证。在拆迁许可环节中,由于直接涉及到被拆迁群众的财产权,因此应当允许民意的渗透;现行拆迁相关条例并未对行政许可环节设立听证制度做出规定。我们认为,允许被拆迁人加入既符合《行政许可法》中关于听证制度的要求,也可以保证被拆迁人充分享有知情权和监督权,防止政府行政权损害民众利益。特别是在商业拆迁中,更能保证被拆迁人主张自己的权利;强制拆迁要严格按程序办事。符合强拆条件的才能拆,不符合条件的一定不能强行拆迁。对符合强拆条件的要耐心的做好被拆迁户的思想工作,同时做好证据保留;行政诉讼期间,先予执行应当慎重。在界定公益拆迁和商业拆迁的前提下,明确规定在商业性开发建设项目中,拆迁人和被拆迁人没有就补偿安置达成一致,项目就不能开工,更不能使用先予执行的手段。在公益性拆迁中可以申请先予,但应当慎而又慎,否则法律的正当性无从谈起。

在强制拆迁过程中应该坚持以人为本理念。从个人本位或权利本位转向对社会本位的偏重,这是西方法哲学或立法指导思想再当代的重大变化。然而过于强调社会本位也是有害的。社会本位应与个人本位进行必要的平衡。从某种意义上来说,经济法应该是追求个人私利和公众福祉的平衡,“以人为本”理念是构建和谐社会的价值基础。以人为本要求尊重人权、实现经济民主。众所周知,各地拆迁实践中民众最反感的,也是最容易激发矛盾冲突的就是强制拆迁。政府的强制拆迁固然是为了提高了政府处理拆迁问题的工作效率,保障建设项目进度按时完成,但是权力的不当行使却极有可能以侵犯被拆迁人的合法权益为代价。一些拆迁单位对住户采用恐吓、胁迫或者采取停水、停电、停止供气、供热等手段,强迫被拆迁人搬迁。类似嘉禾事件的拆迁至今仍然发生。因此,在强制拆迁中应该贯彻以人为本的理念,防止滥用行政权肆意侵害被拆迁人的利益。行政工作者在执法过程中应当做到依法执法、文明执法,以被拆迁人的利益为重,加强法律宣传和思想沟通工作,严禁用粗暴的行政手段侵犯被拆迁人的私有财产,贯彻使被拆迁人利益损失最小化的原则。在以人为本的理念下重构经济、文化和社会和谐的拆迁制度。