论委托拆迁关系及被拆迁人在其中的审查义务

刘天利

摘要如何在城市拆迁改造中减少拆迁矛盾和阻力,是城市发展中急需解决的问题。本文以案例为引,在具体分析委托拆迁关系属性的基础上,讨论了这种特殊民事行为的生效要件,分析了被拆迁人的审查义务及其义务界限,以求在法律层面区分主体之间的权利义务,化解纠纷。

关键词委托拆迁被拆迁人审查义务

中图分类号:D923文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-097-02

案例:2007年,甲公司经批准在某市进行商品房开发,需拆迁该地区的房屋及其附属物。甲公司取得拆迁许可证后,与乙公司签订了委托拆迁合同,并依法办理了登记。合同约定:乙公司应按拆迁主管部门批准的拆迁方案实施拆迁,乙公司不能在其与被拆迁人签订的拆迁协议中,擅自增加对被拆迁人的安置补偿标准。

合同生效后,乙公司在未取得甲公司同意的情况下,增加了对被拆迁人王某的补偿标准,并签订协议。此后王某与甲公司就补偿标准问题发生争议。人民法院认为,甲公司与乙公司之间的委托拆迁合同合法有效,乙公司应在委托授权范围内行使代理权。乙公司未经甲公司的同意,与王某签订的补偿协议违反了《民法通则》规定,属无效行为。基于此,法院驳回了王某的诉讼请求。豍

本文认为,要对本案做出适当的判决,有几个问题必须明确:

第一、委托拆迁法律关系是否有效?该关系如何定性?

第二、被拆迁人应不应当对甲、乙公司的委托拆迁协议进行审查?应当在什么限度内进行审查?

一、委托拆迁关系分析

由于规划的变更和国家专项建设需要,城市一般都会对旧城区进行依法拆迁,以满足土地资源合理配置的要求。按照《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)的规定,房屋拆迁可作如下界定:是指因国家建设或城市改造等需要,经政府主管部门批准,由依法取得房屋拆迁许可证的主体,对规划范围内土地上的房屋及其附属物进行拆除,并对房屋所有人或特定权利人迁移安置或给予其它补偿的一种活动。房屋拆迁是包括了依法拆迁、补偿、安置在内的系统工程,其中涉及诸多具体法律关系,本文仅就委托拆迁关系及其中被拆迁人的审查义务作深入分析。

(一)委托拆迁关系的定性

对房屋拆迁的法律属性,法学理论界和实务界众说纷纭,但基本共识是房屋拆迁包含了两类性质的法律关系:行政法律关系和民事法律关系。前者包括拆迁行政许可关系;行政裁决关系;行政强制拆迁关系等。后者则指拆迁安置补偿的民事关系;取得拆迁许可证的拆迁人委托拆迁单位具体实施房屋拆迁的委托拆迁关系等。

何谓委托拆迁?按照《拆迁条例》规定,本文认为,是指由已取得房屋拆迁许可证的拆迁人,依法将拆迁、安置、补偿等事项委托给具备法定拆迁资质的单位具体办理,其法律后果由拆迁人承担的行为。可见,委托拆迁关系是拆迁人将具体拆迁行为委托给具备特定资质的民事主体的行为,是平等主体之间的法律行为,属于民事法律关系范畴。《拆迁条例》第10条第1款规定,拆迁人可以自行拆迁,也可以委托具有拆迁资格的单位进行拆迁。这表明委托拆迁关系的存在有相应法律依据,但其生效却不同于一般民事行为。

(二)委托拆迁关系的生效

委托拆迁关系除具备一般民事关系生效要件外,还须具备特殊要件。本文就该特殊要件作一分析。

1.委托拆迁关系主体依法须具有相应资格。作为委托人的拆迁人必须依法取得房屋拆迁许可证,只有取得拆迁许可证的建设单位才能成为合法拆迁人,才有资格委托他人具体实施拆迁。另一方面,作为被委托人的房屋拆迁单位应取得房屋拆迁资格证书,我国《拆迁条例》明确禁止相关单位无证接受委托,实施拆迁行为。建设部《城市房屋拆迁单位管理规定》(以下简称《管理规定》)也规定,拆迁单位须具备相应条件,同时须取得城市拆迁资格证书,否则不得接受委托。另外,《拆迁条例》第10条第2款明确:房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受拆迁委托。据此,法律法规对于委托拆迁关系的双方主体都有特殊资格要求,否则就会影响委托拆迁关系的有效性。

2.须签订书面委托合同,委托合同内容应以房屋拆迁许可证为依据。《拆迁条例》第11条规定,拆迁人委托拆迁的,应当向被委托的拆迁单位出具委托书,并订立拆迁委托合同。《管理规定》第8条明确,房屋拆迁单位接受委托拆迁时,应当与拆迁人签订委托合同。可见,拆迁人委托拆迁单位实施拆迁,须订立书面合同,同时出具委托书。另一方面委托合同中,双方就拆迁的具体事项进行委托,应以拆迁许可证为准则,而不得超越房屋拆迁许可证的批准范围,因为拆迁许可证是实施拆迁行为的依据和前提,拆迁许可证的内容实际也反映了拆迁所涉及他人利益和公共秩序的范围。

3.委托拆迁合同应依法办理备案登记或签证。民事法律行为的生效一般都不需要办理登记,除非法律或行政法规有特殊要求。如《合同法》第44条规定,依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。另一方面,法律、行政法规要求办理登记,并不意味着该民事法律行为只有办理了登记才能生效。在民事领域,登记可分为生效登记、对抗登记和备案登记几种。法律、行政法规明确应当办理批准、登记等手续才能生效的,属于生效登记,当事人不依法办理,其行为不生效。但本文委托拆迁合同应当依法办理的登记属于备案登记范畴。《拆迁条例》第11条规定,拆迁人应当自拆迁合同订立之日起15日内,将委托拆迁合同报房屋拆迁管理部门备案。同时建设部《管理规定》第8条规定,委托合同应当经房屋拆迁主管部门鉴证。鉴于拆迁活动往往牵涉到不特定多数人的利益,如果任由委托行为双方根据合意来约定,必将严重影响到该不特定人利益的实现和保护。所以,委托拆迁合同的备案或鉴证,实际上是由房屋拆迁管理部门对该委托拆迁行为的真实性、合法性予以审查的监督行为,是房屋拆迁主管机关进行管理、监督或服务的手段,与有关法律,行政法规规定的生效登记、对抗登记是有根本区别。

本案中甲、乙公司的委托拆迁协议应当定性为民事法律关系,并且双方之间拆迁委托协议合法有效,对双方当事人具有约束力。

二、被拆迁人在委托拆迁活动中的审查义务探讨

拆迁活动中,被拆迁人在信息资源、权利保障等方面都处于弱势,因而法律一般都允许被拆迁人依法对拆迁人所取得的拆迁许可证,许可证发放程序和内容,及拆迁人资格等内容进行审查。至于被拆迁人能进行何种程度审查,学者观点众多。本文认为被拆迁人对上述与行政职权密不可分的内容的审查应当不仅是形式审查,还应对其内容进行实质审查。但在委托拆迁关系中,除了上述审查外,还有一个纯民事范畴的委托拆迁合同的审查问题。被拆迁人对委托拆迁关系中委托合同的审查到底在什么范围内进行,是本文需要探讨和说明的。

(一)民事法律对善意第三人权益的承认,使得民事委托代理中,受托人超越代理权的行为视具体情况有不同的后果

委托拆迁关系中,只要被拆迁人尽到善意注意义务,其权益就可依法受到保护。民事交易中,如果交易一方能像一个在普通大众看来心智健全,思维周详的人一样考虑问题或实施行为,法律就倾向于对其行为予以认可。委托关系中,如果第三人基于善意的思维或注意有理由相信原本无代理权的行为人有代理权,那么法律就认为该第三人尽到了其所要求的善意第三人的注意义务,则该代理行为直接由被代理人来承担法律后果。法律保护善意第三人之目的就在于保护交易安全。善意第三人保护制度的实质,是以暂时牺牲真正权利人的利益来换取整个社会的交易安全,促进交易秩序稳定。

《合同法》第49条规定:行为人没有代理权、超越代理权或代理权终止后以被代理人的名义订立合同,相对人有理由相信行为人有代理权的,该代理行为有效。可见,在代理人超越代理权与第三人为法律行为时,法律并未直接全部否认其效力,而是区别情形作了规定,在表见代理情形下,该代理行为直接对被代理人发生法律效力。

(二)被拆迁人作为交易第三人除对一般拆迁中必须进行实质审查的内容审查外,还应对委托拆迁关系中被委托人的拆迁资格及委托人的授权委托书进行形式和实质审查,但并不需要对委托合同进行审查

委托拆迁关系中,作为委托合同当事人以外的第三人,被拆迁人一般应对委托人所取得的拆迁许可证本身,许可证的发放程序和内容,及被委托人房屋拆迁单位的拆迁资格等与行政职权密切相关的事项进行合法性审查。具体来说,被拆迁人不仅要从形式上审查拆迁人是否依法向城市房屋拆迁管理部门提交了建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等文件来申请拆迁许可证;还要审查上述文件是否真实有效、是否通过合法手段取得、文件持有人与拆迁人及申请人是否一致等实体问题。另外,对于城市房屋拆迁管理部门发放拆迁许可证过程中是否存在程序违法或其他违法行为,被拆迁人同样有权予以实体审查。同时,被拆迁人还应审查被委托人房屋拆迁单位是否取得了城市房屋拆迁资格证书,以及该证书是否真实有效等;但是该证书的取得是否符合法定程序,申请文件是否完备合法,相关行政机关是否依法审查了该申请文件,以及房屋拆迁单位是否具备法定条件等程序或实体方面的问题,被拆迁人并不需要进行审查。

另一方面,委托拆迁关系中,被拆迁人还应当就委托拆迁合同的相关问题进行审查。本文认为被拆迁人审查的范围应当仅限于被委托人是否有拆迁人的授权委托书,及该授权委托书的授权范围或事项,且对这些事项应当不限于形式审查,还应进行实质审查。在民事领域,第三人与被委托人发生行为,一般都要审查该被委托人的代理资格、代理权限及其具体内容,否则第三人就没有尽到一个善意管理人的管理或注意义务。至于委托拆迁合同,本文认为被拆迁人没有必要,也没有权利对该合同内容进行实质审查。合同具有相对性,合同当事人如何处置各自的权利义务,这属于双方约定范围,只要这些事项不损害合同以外第三人的合法权益,第三人无权干预,除非法律有例外规定。委托拆迁关系中,被拆迁人对房屋拆迁单位的拆迁资格、授权委托书及其权限范围进行实体审查,足以保障被拆迁人权益的实现,因而不需要法律赋予其审查委托合同的必要性,否则就增加了被拆迁人的审查义务,也不具有现实操作性。

基于上述分析,本案中,仅以被委托人乙公司未经委托人甲公司的同意,而与被拆迁人王某签订拆迁补偿协议违反《民法通则》第62条的规定,来确认该拆迁补偿协议无效是不妥当的。虽然乙公司的行为超越代理权限,但王某是否属于善意第三人,王某是否对委托拆迁授权委托书以及该委托书的授权范围进行了实质审查都应当查明。如果王某以善意第三人的审慎态度,对房屋拆迁单位乙公司的拆迁资格,实施拆迁的授权委托书及其具体内容进行了审查,并不能发现乙公司超越了代理权限,则该种情况应当适用《合同法》第49条的规定,确认该拆迁协议有效。否则,在王某出于恶意或者王某没有尽到上述的审查义务的情况下,则该拆迁协议应当被确定为无效,王某和乙公司应当按照各自过错的大小来承担法律后果,与委托人甲公司无关。

综上,委托拆迁关系中,委托合同属于民事合同,须由民事法律规范来调整。被拆迁人、拆迁人、房屋拆迁单位在拆迁安置补偿过程中都可能需要对事实进行一定的法律审查,但要求被拆迁人承担较重的审查义务不利于对其合法权益的保护,有失公平。