论我国宅基地使用权流转配套制度建构

宋旭明

摘要:宅基地使用权是我国农村土地权利的重要组成部分,伴随着城乡住房问题上的巨大差异和矛盾的凸显,以及类似“小产权房”问题的日益突出,宅基地使用权流转问题引起理论界和实务界的普遍关注和热烈讨论。在市场经济条件下,一项权利得以在市场上交易,必须获得清晰的界定。宅基地使用权的流转,也有赖于从主体、客体和内容方面获得确定。就宅基地使用权流转问题而言,只有通过建立完善的基层民主制度,才能革除在我国长期存在的集体所有制实为集体干部所有制之流弊。

关键词:宅基地;农村;土地使用权

中图分类号:DF4文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0109-02

宅基地使用权是我国农村土地权利的重要组成部分,伴随着城乡住房问题上的巨大差异和矛盾的凸显,以及类似“小产权房”问题的日益突出,宅基地使用权流转成为一个引起理论界和实务界普遍关注和热烈讨论的问题。基于坚持改革不动摇的整体趋势,这一问题在学界的研究重点已经由要不要放开流转转到了如何放开流转,之所以尚未付诸立法,就在于放开流转之后的制度建构仍有待进一步研究,其中既包括流转制度本身,又包括其配套措施。笔者认为,宅基地使用权分配制度、居民最低生活保障制度和基层民主制度是必须加以建构或完善的重要配套制度,本文拟对此加以讨论。

一、宅基地使用权分配制度

在市场经济条件下,一项权利得以在市场上交易,必须获得清晰的界定。宅基地使用权的流转,也有赖于从主体、客体和内容方面获得确定。在内容方面,我们已经在前文有所涉及,这里要讨论的,主要是作为该项权利客体的宅基地在作为权利主体的村民之间的分配问题。唯有解决好了宅基地的分配问题,才有可能在维护农村稳定的情况下有效推行宅基地使用权流转制度。

我国在现行正式立法中大量使用“村民”、“本村村民”等,但却没有对它们作出明确的界定。为此,全国人大《村委会选举规程》专门解释:“本村村民,地域性户籍概念。专指具有农业户籍、生活在某一村庄,并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。”换言之,没有农业户口,就不成其为农村村民,因此也不能分配宅基地。不过,目前已经在全国各地陆续推行的户籍制度改革已经逐步统一城乡户口,农业户口将被取消,统一为居民户口。如此一来,依靠农业户口决定宅基地使用权主体的做法似乎不是长久之计。但是,一旦实行农地国有化和宅基地永用制,也就意味着一劳永逸地解决了宅基地分配问题,所以,此前的土地分配制度及其执行现状仍然具有非常重要的意义。在统一户口登记之前为城镇户口的,仍然不能分配宅基地。而对于原“农村村民”,也继续执行老办法。另外,在现实中,还大量存在着外出务工的农民工或者进城乃至出国买房居住的农民,也存在着原属于城镇户口却居住在农村的情况。如果单纯以户口性质作为是否拥有宅基地的唯一条件,可能导致不合理的现象发生。例如,一些经过“农转非”的农民仍然习惯住在农村,户口的性质的变化没有给他们的生活带来实质性变化,如果剥夺其宅基地使用权,显然是难以接受的。为此,我们必须更加灵活地确定“农村村民”的含义。2006年8月公布的《南京市集体土地宅基地使用权登记发证实施意见》的做法具有参考意义。该意见承认了被1998年《土地管理法》废除的此前《土地管理法实施条例》第27条,即承认:“经批准回乡落户定居的离退休的国家工作人员、职工、军人等安排的宅基地,按宅基地批准文件确定宅基地使用权”,同时还承认:“原为本集体经济组织成员,因集体经济组织机构调整而转到其他集体经济组织,因工作需要离开本集体经济组织或转为城镇户口等原因,宅基地仍在继续使用县城符合一般规定,其他地方也未安排宅基地或住宅的,确定宅基地使用权。”

另外,“一户一宅”的现行规定,也缺乏准确的解释说明。首先,关于户,我国《户口登记条例》第5条规定:“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户,以主管人为户主。单身居住的自立一户,以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口和登记。”可见,户的含义甚广,都应当属于分配宅基地使用权的法定主体,现行立法显然没有将最后一种共同事业户包含在内,体现了1991年《土地管理法实施条例》被废止之后执行的是更为严格的宅基地分配制度。另外,前述关于“户”的规定,远不足以解决宅基地使用权分配中的一些实际问题。例如,如果按照我国最为普遍的做法即以成年后结婚作为立户标准,那么对于不能或者不想结婚的人不予分配宅基地,却不合情理。对于这个问题,笔者认为,可以考虑以年龄立户,即只要达到法定婚龄,不论是否实际上已经结婚,都可以申请单独立户。而在申请立户的同时,也就可以提出宅基地使用权申请。当然,有的人可能在达到法定婚龄之时却还没有建房的能力,但这仍不应当妨碍其申请宅基地使用权。另外,对于“一户一宅”,我们也只能理解为仅适用于宅基地使用权的原始取得,至于继承所得乃至将来的买受所得,当然不受“一户一宅”的限制。

二、居民最低生活保障制度

之所以需要建立居民最低生活保障制度,是因为一旦立法允许农村宅基地使用权上市交易,那么就不再作为社会保障权存在。在我国,宅基地使用权不但是一种民法上的财产权,而且是一种社会保障权,而社会保障权是具有强制性的。所谓强制性是指社会保障权由国家依法强制赋予并强制实施,无论市场发生何种变化,政府、社会保障机构和企事业单位都必须向公民履行提供社会保障的法定责任,不得以任何形式限制和取消法律赋予公民的社会保障权利;每一位社会成员都应依法参加社会保障,依法履行义务,并依法享受权利;社会成员在参加保障项目、享受保障待遇方面没有自由选择权,社会保障机构也不能拒绝给予社会成员应该享受的权益,随意改变保障项目和保障标准;社会保障基金依法强制筹集,任何单位和个人都应该依法按规定的时间和数额缴纳,否则将追究其法律责任;社会保障的权利方和义务方、社会保障机构和参加者如不遵守有关法律法规,可以诉诸法律求得解决,既然社会保障权不得以任何形式限制和取消,当宅基地使用权允许出让,也就意味着其与人身紧密结合的这种强制性已经不复存在。

从现实结果上来看,原先作为社会保障权的宅基地使用权在出让之后,其价值主要为一定数额的货币所替代。而货币的高度流通性更加不具备类似于社会保障权的强制性,在这种情况下,宅基地使用权的出让可能让权利人获得很大的收益,但也可能使之承担更大的风险。一旦这种风险发生,并且为相当数量的居民所遭遇,则有可能发生大量失去土地的居民生活没有着落危及社会稳定的问题。也正是因为这种可能性的存在,我国许多学者对于宅基地使用权的流转持反对态度。

然而,这种反对并没有充分的依据。原因在于,在城市建立起来的社会保障制度主要表现为发放社会保障金,社会保障金发放到居民手中之后,居民享有对其作完全支配的自由,包括不用于合理的生活消费。但这并没有在城市造成严重的社会问题。基于同样的道理,我们也没有必要通过禁止宅基地使用权的流转而将农民固定在土地上,因为这种其出发点或许是为了使其免于遭遇风险,但也因此剥夺了农民更多的利用机会的自由。在这些方面,我们不应看轻同样作为具有正常理性的“经济人”的农民的能力。当然,话说回来,一旦农民在宅基地使用权转让之后真的遭遇巨大风险,出于人道的考虑,也基于社会稳定的需要,我们仍然有必要全面建立起居民最低生活保障制度。从宅基地使用权的流转的角度考虑,它将使其推行得更加平稳高效。

三、基层民主制度

实行村民自治,扩大农村基层民主,是我国农村管理体制改革的方向。村民自治是指村民依据宪法和法律法规的规定,自主处理与村民利益相关的经济、社会、文化等事务。唯有建立起基层民主制度,才能将村民公认的、真心实意为群众服务的人选进村民委员会,才能对公权力机关的权力行使行为实施有效的监督,也才能调动人们当家作主的积极性、主动性。相反,如果欠缺完善的基层民主制度,则村委会自身的权力也得不到制约,变“村民自治”为“村委会干部自治”,分散的村民个体难以参与公共事务管理,更不用说与公权力形成一定的平衡了,也就会挫伤村民参与民主自治的热情和信心,更重要的是将损及村民的切身利益。自1980年春节前后广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村成立我国第一个村民委员会以来,我国村民自治制度实施了近30个年头。然而,其效果并不理想,表现在乡镇基层政权对村民自治的干预严重,村民自治权落实不到位,且村委会贪污腐败现象严重。因此,我国的基层民主制度亟待完善。

就宅基地使用权流转问题而言,只有通过建立完善的基层民主制度,才能革除在我国长期存在的集体所有制实为集体干部所有制之流弊。有人主张废除集体所有制,代之以国家所有制,建设与城市统一的建设用地管理制度。但即便如此,基层民主制度仍属必需,村民自治权将转变成为对抗国家公权力机关的重要手段,既可以用于解决宅基地使用权原始分配的公平性问题,也可以使一定区域之内原来属于集体所有,但没有被分配给村民的宅基地的处分能符合全体村民的意志和利益。而宅基地使用权的流转,尤其是基于征收和征用的流转,更离不开基层民主制度的规范。惟其如此,我们才能从根本上解决我国农村因农民失地而造成的各种社会矛盾和问题。

当然,农村宅基地使用权流转也是整个农村市场化改革中的一个重要环节,作为一个系统工程,除了宅基地使用权分配制度、居民最低生活保障制度、基层民主制度之外,户籍改革、城乡统筹等等,都是不可或缺的。也只有具有这种全局眼光,宅基地使用权流转制度才能获得积极稳妥的推行,进言之,也唯有在此基础之上,我国的社会主义新农村建设才有可能取得成功。