金融危机下我国金融监管体系对策探讨

徐登平

摘 要:在现今金融监管理论框架下,探讨金融危机产生的根源、并吸取其教训,提出金融监管的改造路径,在此基础上加强金融监管、防范金融风险、应对金融危机的挑战。

关键词:金融监管;金融危机;反思

中图分类号:F830.2文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22014802お

1 对世界金融危机根源的分析

(1)对“次贷”监管的缺失是金融危机的诱因。

根据客户信用质量,美国的房屋按揭贷款通常被分为三类:优级按揭贷款,次优级按揭贷款,次级按揭贷款。优级按揭贷款面向信用等级高、债务负担合理、风险小的优良客户,信用评分在660分之上;次贷面向信用分数低、收入证明缺失、负债较重的客户,信用评分在620分以下,如低收入阶层和新移民:而次优级按揭贷款面对的客户介于上述二者之间的灰色地带,泛指信用评分在620-660分之间,或者是满足优质贷款申请者的所有条件,但是不愿意或不能够提供收入证明文件者。

低利率、金融自由化以及由此带来的金融行业的过度竞争使得房地产金融机构在基本满足了优质客户的贷款需求后,逐渐把眼光投向原本不够资格申请住房抵押贷款的潜在购房者群体,即次贷市场。这增加了房贷需求,带来了房价的上涨。而房价持续上涨导致的风险低估又进一步刺激了房贷需求。美国对次贷的监管很少,使得次贷发放条件和审核程序非常宽松,成为投机者进入房地产市场的最佳通道。这些原因最终引起了房价的螺旋式上升和次贷规模的急剧膨胀。

由于美国高资产证券化程度,金融危机走出银行体系内部,逐步扩散到资本市场,导致投资银行、保险公司、对冲基金等金融机构的破产,进而产生了信心危机和市场流动性危机。在这个过程中,应该看到,由于证券化过程中金融监管的缺失,引起了风险-收益的背离,进而在道德风险的驱使下,风险被指数化放大,导致多米诺骨牌的连锁反应。

(2)评级机构监管缺失是危机发生的关键因素。

对评级机构的错误评级是次贷危机蔓延的关键因素。在危机发生前.贷款供应商为了提高资本充足率,同时分散风险.将贷款出售给贷款抵押公司,抵押公司设立特殊目的机构(SPV),购买证券化资产,以自身名义发行资产支持证券(ABS)进行融资,再将所募集到的资金用于偿还购买发起人基础资产的价款。信用评级机构将不同风险程度组成的房产抵押贷款进行风险级别评级,这些不同风险的等级因为满足了不同风险投资者的需求,很快就出售了。接着,投资银行又将低等级ABS进行重组,形成各种类型的抵押债务证券(CDO),信用评级机构又对这些证券产品评级,提高了它们的出售能力。

评级机构的错误评级和预警机制的落后深化了这场危机。由于金融创新加剧了信息不对称,金融机构的投资决策在很大程度上依赖于信用评级机构的信用评级。其中,对ABS、CDO及其衍生产品的评级使得次贷风险被层层掩盖,最终导致大量的投资者只看到高评级的证券化产品。而不能发现其基础资产的风险。信用评级机构对次贷衍生品风险的低估。造成了风险收益的背离.金融机构大量买入风险资产,这形成了以后危机扩散的基础。

信用评级机构内在的道德风险监管的缺失导致评级机构出现这些问题。尽管评级机构代表了投资者的利益,但是大部分情况下,他们的收入来源是证券发行人,这就造成了潜在的利益冲突,由此导致的道德风险会使得信用评级机构在证券发行人的压力下给证券以不公正的评级。评级机构的错误评级导致了风险收益的背离,金融机构由此产生了买入的动力;而对金融机构监管过松、对杠杆利率的要求太低,为金融机构大规模买入风险资产提供了可能。在金融机构内部,激励和约束机制不合理,薪酬结构不完善,使得金融机构内部出现风险控制和道德风险弊端。在市场景气时期,高管和执行人员注重短期利益,为追逐高额奖金,不断扩大次贷证券业务,这最终使得大量购入风险资产成为现实。由于这一系列金融监管的缺失.在繁荣时期。金融机构大量持有风险资产,整个资本市场面临很大的系统性风险。而当宏观经济出现拐点的时候,评级机构预警机制落后。这一风险在羊群效应的作用下被无限放大。投资者恐慌性抛售,相关证券价格大幅缩水,为以后的市场流动性危机和信心危机埋下祸根。

2 我国金融监管体制存在的问题

2.1 改革开放后我国金融监管体系的基本情况

(1)统一监管时期(1978—1992)。这一时期,在恢复和重建一大批银行和非银行金融机构的同时,逐步建立了金融监管体制。1983年至1992年间,国务院明确人民银行职能变为进行金融宏观调控与管理,研究和制定金融方针政策,加强信贷管理,保持货币稳定。这几年人民银行对金融业的管理,单纯依靠调节银根,很难达到监管目的。在这个时期,严格意义上的现代金融监管还没有真正形成。

(2)分业监管框架建立时期(1992—2002)。1992年,由于宏观金融秩序的混乱,金融监管的重要性逐渐提高。1992年l0月26日,国务院证券委员会和中国证监会成立,证券市场监管职能从人民银行剥离;1993年12月25日,《关于金融体制改革的决定》提出,要转换中国人民银行的职能,强化金融监管,并对银行业、证券业、保险业实行分业管理,确立了我国分业监管体制形成的政策基础;1998年l1月18日,中国保监会正式成立,进一步把对保险市场的监管从人民银行的职能中剥离出来;2000年9月,人民银行、证监会、保监会成立三方监管联席会议体制。新的监管体制对突出监管重点起到了一定的作用。

(3)分业监管时期(2003—)。2003年4月28日,银监会成立,专门负责对银行业金融机构的监管,人民银行主要承担制定和执行货币政策、开展金融宏观调控、维护金融稳定、提供金融服务的职责。新中国成立50多年来人民银行集货币政策与银行监管于一身的时代宣告结束,人民银行、银行、证券、保险“分业经营,分业监管”的框架最终完成。2003年9月18日,银监会、证监会、保监会召开了第一次监管联席会议。2004年6月,这三家监管机构依据“分业监管、规则透明、讲求实效”的指导原则签署了“三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录”,在明确各自职责分工的基础上,建立了定期信息交流体制、经常联系机制及联席会议机制。

2.2 我国金融监管中存在的主要问题

(1)金融监管体系存在真空。

目前,我国的金融监管组织体系还不健全,最突出的问题是整个金融监管组织体系仍按计划管理模式设置,人民银行、银监会、证监会、保监会四大金融监管机构虽各有分工、各有侧重,但相互之间仍存在权责不清与相互冲突的问题,存在监管中的“真空”,相互配合不力,从而降低了整体监管效率。监管机构内部各监管部门之间难以协调,负责审批的不负责监管和检查,负责现场检查的不负责审批和日常监管,各职能部门在实际操作中各自为政,难以统筹安排监管任务。这种多头监管的做法,必然使得监管力量分散,不利于对金融机构进行全面持续的监管。

(2)金融监管理念滞后。

一是对金融监管在风险管理中的地位认识不清。金融监管是促进金融稳定的一个组成部分,金融监管并不是万能的。而且,有效的金融监管必须具有稳健和持续的宏观经济政策、有效的市场约束、完善的公共金融基础设施、公共安全网等先决条件。

二是对市场规范在保证金融体系稳定的作用认识不足。市场根据价格信号的变化与传播,灵活地发挥着对社会资金的配置功能和对金融机构的选择功能。有效金融监管应立足于提高市场对金融机构运行的约束,对市场缺陷发挥积极的补充作用。而当前我国金融市场发展滞后,利率管制等人为地替代或扭曲市场的现象还相当严重。

三是对监管机构和金融机构在风险管理中的责任认识不全。金融监管是监管机构和金融机构的共同任务和职责,监管机构是外因,金融机构是内因。对单个金融机构而言,该机构应对其自身负最主要的监管责任;而监管机构更多考虑的是整个金融系统的情况和问题,主要职责是制定金融机构稳健运行的行为准则,督促各金融机构加强自身内部控制和管理。

(3)监管者垄断性风险大。

金融监管由于其所处的垄断性地位,在监管实施过程中缺乏市场机制中自我纠错的约束性和竞争性,因此不可避免地会发生“政府失灵”现象,最终降低或者破坏监管的效率。监管者往往拥有强大的法律权限,往往会站在垄断者的立场上对被监管者行使其监管的法律职能,使监管者很难发现其监管中的负面影响并主动予以纠止,因此不具备自我约束的内在动力机制。

3 金融危机对我国金融监管体系建设的启示和对策探索

3.1 健全金融监管法律制度体系

健全的法律制度体系是提高监管效率的根本保证。我国虽然初步形成了以《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律体系,但是与金融混业经营配套的系列法律法规还没有制定,要进一步细化相关办法和实施细则,建立以条例实施细则为主的制度体系,对不同法律之间的模糊、真空地带进行严格的把握并做出相应的措施以规范市场,保证既有利于金融创新的发展,又对各类金融控股公司能够实行有效的监管,控制金融风险的发生和蔓延,建立一个适合金融混业经营发展趋势的法律环境,防范各种潜在的法律风险和制度风险。

3.2 完善金融外部监管体制

在当前我国金融领域系统风险越来越明显、金融监管不到位等问题越来越突出的情况下,为了有效地防范金融风险,监管机构之间应加强合作,联合建立即时的风险控制系统。及时向金融机构发出风险预警信号监管当局应要求市场参与者进行必要的信息披露,并对衍生产品收益和风险的形成做出适时的解释,根据具体情况有针对性地采取防范和控制风险的措施。加强监管机构金融监管的协调机制,提高金融运行的效率;同时还要加强我国金融监管法制,构建完备的金融法律体系,促进我国金融监管体制的不断完善。

3.3 加强金融机构内部监管,提高风险自我控制能力

各金融机构为有效控制新一轮的金融风险,应强化健全内部全面风险管理体系和内控制度。一是建立科学的风险管理流程,将全面风险管理覆盖业务流程的每一个环节;二是建立良好的信息披露制度。根据巴塞尔新资本协议的要求,对信息披露提出了更新更高的要求;三是加强对自身各分支机构、各职能部门以及经营决策者约束,从制度上控制风险发生的概率。

3.4 进一步健全完善信用评级体系

美国次贷危机的直接原因是风险管理不善,商业银行降低房贷标准,给没有足够收入证明的人发放贷款,甚至不要求首付,以此吸引大批高风险客户。商业银行在发放次级贷款之后,以次级债券方式转嫁风险,由于多次包装难以进行合理信用评级,最终引发系统性风险。我国经过多年的努力,正在探索建立信用体系,但并不完善。进一步加强信用体系建设,形成完善的风险管理机制,可以说是一项刻不容缓的任务。

3.5 建立房地产市场风险预警机制

要切实做好对住房抵押贷款业务的风险预警,仅有监管部门的监督和指导是远远不够的,还需要商业银行从多方面加强风险管控的同时,在房地产价格持续走高的外部经营形势下,对住房按揭贷款业务应始终坚持“宁缺勿滥”的原则,适当提高住房按揭贷款首付比例,加大对贷款人资格的审核,进一步降低违约率和违约损失率,使潜在的风险降至最低程度。