浅议我国宪政建设中的“双规”制度

华锦勇

摘要在我国反腐工作中,“双规”一直是最行之有效、令腐败分子恐惧不安的手段。然而,在社会上有很多人都对该制度的认识不够明确。其实,它的准确提法是“双规”“双指”,本文针对当前社会各界争议较激烈的“双规”“双指” 这种纪检监察部门的案件调查手段,在探究其诞生的特殊时代背景的基础上,对“双规”“双指”进行了辩证的分析,既肯定了其在打击腐败斗争中所起到的极其重要的、不可替代的正面作用;又提出了“双规”“双指”存在具有相对局限性的观点。

关键词宪政双规法治法制

中图分类号:D630.9文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-197-02

在我国反腐败斗争中,最广为人知的一种制度就是具有我国特色的“双规”制度。“双规”制度在保持我国执政党的先进性,提高我国执政党的纯洁性方面起到了无比重要的作用。经过我国长期的反腐斗争,“双规”不仅给腐败分子以极高的打击与警示,而且在社会上得到了广大公民极大地认可。

一、“双规”是如何形成的

最早的“双规”产生在革命时代,是一种革命政党组织纪律的体现。然而,我们现在所说的“双规”产生于80年代末和90年代初。

有关“双规”最早的规定是1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》(1997年5月9日废止),条例中明确规定,监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。由于1993年纪检监察机关合署办公,1994年5月1日又施行了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。随后在1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定,监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明”。自此,“双规”、“双指”成为了突破要案特案特别是疑难复杂案件的一种行之有效的手段。

二、法治视野下“双规”制度所存在的问题

我国“双规”制度是在改革开放的特殊背景下,在我国法制体系还不够完善的情况下,基于当时反腐的需要而产生的,其具有应急性、历史性以及不完善性。

(一)“双规”时的交代与刑法上的自首

“双规”是指有违法犯罪嫌疑的党员或国家机关工作人员,在纪检监察机关指定地点、指定时间内交代问题的一种组织措施。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条规定:“凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序,采取以下措施调查取证,有关组织和个人必须如实提供证据,不得拒绝和阻挠……(三)要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题做出说明。”《行政监察法》第20条也有类似规定。自首是指犯罪嫌疑人、被告人在犯罪以后自动投案,如实供述自己的罪行或者被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯,如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的。自首可以分为一般自首和特别自首,一般自首需要两个条件:一是自动投案,二是如实供述自己的罪行;特别自首也需要两个条件:一是被采取强制措施或正在服刑,二是如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行。自首是一种法定从轻情节,刑法规定:对于自首的犯罪分子,可以从轻或者减轻处罚。其中,犯罪较轻的,可以免除处罚。因而,从法律的规定来看,投案的对象一般应当是指向司法机关。但是,在司法实践中,向其他国家机关和有关基层组织、所在单位投案也同样允许。因此,在认定犯罪嫌疑人向纪检监察机关交代的行为的性质上,我们不能拘泥于犯罪嫌疑人向哪个机关投案或交代犯罪事实,关键要看这种投案和交代的行为是否符合自首的立法本意,并要与其进入司法程序和在司法机关的表现联系起来。

(二)关于“双规”的时间期限问题

1.在“双规”的时间到底多久的问题上,没有明确的规定,当事人心中也没有数,只是凭办案人员根据案件的调查情况自由裁量。在陈希同案间上即是如此:从1995年7月中纪委就开始对陈的问题进行审查,但是,直到1997年8月,中纪委才做出决定开除陈希同党籍,由检察机关对其进行立案侦查。这种被剥夺权利的不确定性,跟我国的法治建设是相背离的。在法治社会中,程序的正义比实体的正义要更为重要,更能使广大的公民接受。程序的正义是实体正义的基础,是达到实体正义的必经之路。

2.从《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《中华人民共和国行政监察法》的规定以及在实践中执行的情况来看,“双规”期间,违纪嫌疑人不能随意离开规定地方、规定地点,也不能随意与外界联系,其人身自由是处于被限制的状态。因此,“双规”措施与行政拘留、刑事拘留等强制措施在行为模式上是相似的。对于刑事强制措施,刑法明确规定:判决执行以前先行羁押的,羁押一日折抵刑期一日。而对于行政拘留的期限,最高人民法院关于行政拘留日期应否折抵刑期等问题的批复明确规定,如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和以前受行政拘留处分的行为系同一行为,其被拘留的日期,应予折抵刑期;如果被判处刑罚的是另一犯罪行为,则其被拘留的日期不应折抵刑期。因此,被“双规”的时间是否也应当效仿这样的规定而折抵为刑期呢?

(三)被“双规”人员的政治权利问题

根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十条规定:“对县级以上的各级人民代表大会代表,如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施,应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”因此,我们可以看到,中纪委对陈良宇的立案并不符合法律的程序。

同时,根据无罪推定原则,一个人在被法院审判定罪之前,应当推定是无罪的,这一条应该也适用于人大代表。因此,被追诉的、包括被限制人身自由的人大代表,应当有出席人民代表大会的权利。更不能因为法外的限制人身自由的措施而丧失参加人民代表大会的权利。人民代表大会是我国的根本政治制度,人大代表出席会议的权利是人民代表大会制度的重要组成部分。轻易剥夺人大代表出席会议的权利,受到侵犯的不仅是代表个人的权利问题,而且侵犯了我国公民的权利。

(四)关于“双规”中提取的证据问题

被“双规”的对象在被“双规”期间如果不是属于司法程序的范畴,那么在被“双规”期间他们交待的内容是否具有合法性以及能不能直接用于法庭作为指控其有罪的证据等这些问题在法律界仍存在争议。若作为证据,则违反了取证合法性的规定;若不作为证据,必须由司法部门重新获取,那么“双规”的调查就有多此一举,劳而无功之嫌。“双规”是我国在特殊时期出台的特殊措施,其缺乏严谨性给我们目前的法律程序的正义化带来了许多阻碍。

三、关于改变“双规”尴尬地位的法制构想

“双规”是我国所特有的一种反腐制度,在过去的反腐工作中,这个制度给我们带来了非常大的帮助,我们应该看到“双规”在中国反腐大业中发挥的巨大作用。从反腐败斗争需要的角度出发,它的产生和存在,受到了相当大的一部分人的赞成、支持。但是通过以上的分析我们还应该清楚的认识到为了使“双规”制度更加明确、合理、规范,把该制度纳入对于我国统一的法制体系中显得尤为重要。

(一)纪检机关应在宪法和法律的范围内活动

我国现行宪法明确规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”中国共产党是我国的执政党,执政就必须依法执政,就必须模范地带头遵守宪法和法律。模范地遵守在宪法和法律允许的范围内活动的原则。

党的纪检机关是维护党的纪律的机关,为了维护党的纪律而制定相关的规章条例是完全必要的,但按照社会主义法治原则和建设社会主义法治国家的要求,党的规章和条例不得与宪法和法律相冲突,更不得超越宪法和法律之上。在维护和执行党纪时,必须做到依法执纪,而不能以纪代法。在保障党员权利时首先要保障党员的公民人身权利。

(二)“双规”制度应纳入法治轨道

为了我国法治社会的建设以及政治文明的高度化,遏制党和政府的腐败现象,《反腐败法》的制定则成为一种需要。要彻底清除腐败,需要一个艰巨而漫长的过程,对此,我们必须在法制建设方面,制定一部长期稳定、科学有效的专门法律,作为我国反腐败工作的法律依据,以使反腐败工作在法治的轨道上进行,并受到法律的保障。

一部反腐败法应是集中刑法的资源,是组织法、程序法、实体法于一体的特殊法。专门的《反腐败法》并不损害刑法典的完整性,它是在遵循刑法基本原则的前提下,按照特殊法优于普通法的原则,加大对贿赂犯罪的惩治力度。

四、结语

我国在反腐败的长期实践中,有许多像“双规”这样没有被上升为法律,致使一些好的措施、经验得不到充分运用,或者因为缺乏规范、制约而在实践中出现很多问题的制度。比如:举报制度,指定管辖、请示报告制度,行贿区别对待制度等等。如果将这些措施和经验法律化、规范化,将会给我国一些特殊的反腐败措施提供法律依据其作用,从而更好的发挥其作用。