试论我国环境权实现的问题与构建

董 琴

摘要:环境权是环境法的核心问题。在环境问题日益严重的今天,环境权作为与环境破坏、环境污染作斗争的重要法律武器,其地位的重要性毋庸置疑,我们应从公民环境权的实现所面临的问题出发,针对我国现有环境权实现模式理论的不足,国家或政府环境管理职责的加强、环境诉讼机制的建立和完善,对我国立法和司法中缺失环境权进行反思。

关键词:环境权;公民环境权;法律诉讼机制

中图分类号:D922.68文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0106-02

随着人类文明程度的不断提高,公民的权利被给予了越来越多的重视,范围也不断扩大,环境权就是其中之一。《人类环境宣言》提出:“人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。环境权首次被提出,可以说这是环境权理论在世界范围内的确立。

越来越多的国家正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。环境权是制定环境法律的基础,自20世纪60年代以,来约有100 多个国家制定了综合性的环境法律,这对确定和实施环境权,起到了明显的促进作用。

一、环境权概述

(一)环境权的概念

环境权被国际社会公认为第三代人权,成为人权发展脉络中的重要环节,但大多数国家并没有在宪法或者宪法性法律中明确规定环境权,即使在环境法中,也不会将环境权作为一个法律概念提出。因此,对于环境权的概念存在着很多争议。如有的学者认为,环境权是“指环境法律关系主体享有适宜健康和良好生活环境,以及合理利用自然资源的权利。”也有的学者认为:“环境权是环境法律关系的主体对赖以生存和发展的环境所享有的基本生态功能权利和承担的义务。”1972年斯德哥尔摩《联合国人类环境会议宣言》也没有明确提出环境权,只是在第一条中提出:“人类环境的两个方面,即天然和人为的两个方面,对于人类的幸福和对于享受基本人权,甚至生存权利本身,都必不可缺少的。”

关于环境权的界定至今不一。理论上关于环境权的性质,存在着非人权说、非独立人权说、不确定说和人权说等多种观点。笔者认为,环境权是一项新型的、基本的、独立的人权,它包括在良好、适宜、健康的环境中生活的权利,并在保障自己权利的同时,对环境承担一定的义务、权利。其中主要有宁静权、日照权、通风权、清洁空气权、清洁水权等。在可持续发展立法体系中处于核心地位,故环境权作为一项基本权利应受到宪法的保障。

(二)环境权的特点

环境权的特点主要有以下几个方面:第一,环境权是共享权。环境权是一种全体人民的环境公益;第二,环境权是与生存权密切相关的权利,是人类生存的基本条件;第三,环境权是包含价值取向的权利,既体现人的权利,也体现自然的权利,它与许多基本人权密切相关;第四,环境权中的权利义务关系是不可分割的。公民是权利主体,政府国家是义务的主体;第五,环境权具有预防性、公益性、指导性和有限性。

二、我国公民环境权的实现所面临的障碍

(一)公民不能以环境权受到侵害为诉讼理由而提起诉讼请求

法律确认的权利才是公民真正可能享有的权利,然而,我国所有的环境法律都只是作为国家行使环境行政管理权的依据,而不是法定权利。虽然《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等均把“保护人体健康”作为一项立法目的,而“保护人体健康”也是公民环境权的主要内容,但这里的“保护人体健康”更直接是国家行使环境管理职权的依据。虽然《环境保护法》规定一切单位和个人“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,赋予公民检举和控告权,但这里的公民环境权不具有任何实体权利性质,亦不是直接参与环境行政的程序权,公民无权据此要求行政主体作为,公民受害亦无法直接援引上述规定得以具体请求司法救济。“没有救济就没权利”,权利就不能进入诉讼程序,就不能成为决定当事人利益的审判规范,就只是一种政治宣言,而不是法定权利。

(二)行政主体的趋利行为使公民环境权的保障受阻

目前,我国出现这一问题主要是因为行政主体之间的权限之争,涉及出资出力时,各主体都不愿意管,就管理真空随之产生。其次是地方保护主义,公共权利机构为自身利益,而忽视公共利益、整体利益,使环境质量日益恶化。对违反环境管理的企业法人和其他组织个人,环境行政主体实施处罚中自由裁量权太大,罚不当过、重利轻治现象普遍存在。

(三)公民环保意识淡薄,漠视环境权

我国大多数人对于环境问题的客观现状缺乏一个清醒的认识,还有相当一部分的社会公民不愿意主动地去获取环境知识。由于公民环境权不是一种法定权利,只是一种自然权利,公众漠视其所在地区、国家的环境状况,漠视自己的环境权益的现象相当普遍。

三、关于构建我国环境权的措施

(一)通过宪法将公民环境权规定为公民的基本权利

为明确环境权的基本人权性质,应当通过宪法将公民环境权作为公民基本权利予以规定。首先,在宪法“公民的基本权利和义务”一章中应具体规定“中华人民共和国公民具有享受良好生活环境、合理利用自然资源的权利和保护环境的义务。”公民环境权宪法地位的确立,让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开,可以为公民提起有关环境行政诉讼和请求国家赔偿提供依据,任何国家机关、社会团体和个人都无权剥夺或干涉。使环境权的法律保护获得更为直接、具体、明确的宪法依据,并为其他部门法更细致地规定公民在环境方面的权利和义务,强化环境侵权救济,保证公民充分实现环境权提供了指导。并能促进公民依法行使参与环境管理的权利,提高公民的环保意识,调动公民保护环境、防止污染的积极性,为实现自己享受健康环境的人权而斗争。其次,建立宪法诉讼制度,使公民能切实享有环境权。无救济即无权利,随着现代法治的发展,宪政秩序的建立,宪法司法化已成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民环境权除了宪法规定外,还需要一整套宪政程序来加以保障,成为宪政秩序内获得救济的一项法定权利,将其纳入宪法权利保障制度的范畴,即建立宪法诉讼制度,使法定权利成为公民的实有权利。

(二)创建环境公益诉讼制度

无救济则无权利,要使环境权在实践中能够得到真正的实现,必须修改现行诉讼法,实行环境公益诉讼。公益诉讼起源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的。环境公益诉讼在大多数国家都是遏制侵害环境公益行为的重要法律手段。作为一种环境司法手段,它可以有力地支持和弥补环境行政执法手段之不足,有效地制止环境侵害行为,从而极大地促进生活环境和生态环境的质量改善,值得大力提倡和推动。而当前我国所进行的民事诉讼、行政诉讼都属于私益诉讼,刑事诉讼中的自诉属于私益诉讼,检察机关代表国家提起的诉讼可以视为狭义的私益诉讼,显然,我国的公益诉讼范围是非常狭窄的,难以应付我国当前社会化大发展所带来的各种问题。随着环境问题日益突出,对环境权益的救济不仅私益诉讼的完善,更需要公益诉讼的构建。只有构建了完善的环境公益诉讼制度,当环境权受到侵害的时候,才能得到司法救济,环境权才能得到真正的实现。

(三)完善环境权的配套法律制度

当然,只有明确的理论架构是不行的,法律无明文规定则无法律效力,还需要在相关法律中对环境权的保护方式、救济途径等具体内容加以规定。这就需要将环境权在环境保护法中具体化。我国现行《环境保护法》作为专门调整环境保护法律关系的法律,却缺乏对公民环境权的明确规定。《环境保护法》第6条强调的是环境义务而非环境权利,对于环境权利也仅限于检举权和不明确的控告权。与西方发达国家相比,对公民环境权益的保护,无论在范围,还是力度上均存在相当大的差距。因而我国应将环境权在环境保护法中具体化,这样有利于对我国的环境法律制度进行自我更新和发展,达到改善人民赖以生存和发展的自然生态环境,保护和改善人民环境权的目的。

此外,还应当进一步完善民法、刑法、行政法、经济法以及其他部门法律规定。同时,在立法层次上,应当发挥行政法规、行政规章、地方性法规和地方性规章的积极作用,为环境权的法定化构建一个完整的法律体系。

(四)必須协调环境保护与经济发展的关系

我国作为一个发展中国家,虽然目前的主要任务仍是发展,但我们不能走“先污染,后治理”的老路,我们应在环境保护和经济发展中寻找一个平衡点,使二者能够协调发展。因为从长远来看,不保护环境,经济系统的运行就会超出生态系统的承载能力,经济也发展不下去,同样不发展经济就无法消除贫困对环境的威胁,环境也保护不好。只有在经济发展到一定程度的时候,当解决了人民的生存问题时,国民的环保意识比较强,环保组织比较发达,环保技术水平比较高的情况下,环境权才更容易实现。

综上所述,环境权实现模式的构建是一个系统工程,在社会经济不断发展的过程中,需要我们在充分认识立法和司法实践中有关环境权实现的理论困境基础上,在仔细比较分析当前现有环境权实现模式理论的前提下,在立法上合理设置和分配环境权利和环境义务,并加强政府的环境管理职能,与此同时,建立健全环境诉讼机制等相关配套制度。