环境保护机制的创新研究

徐金秀

摘要:资源的永续利用和良好的生态环境是可持续发展的重要标志。经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力,环境污染的严峻现实要求我们只有在发展的过程中处理好发展中出现的环境问题,才能更好地协调经济发展与生态环境两者关系。基于此,对环境保护领域的现行机制进行分析,并在此基础上积极探索有意的环境保护机制,有利于更好地进行环境保护,实现社会、经济与环境的协调发展。

关键词:环境保护;环保技术;环境管理体制;环保投资

中图分类号:F205文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0108-02

一、环境保护现状与问题

环境保护因素主要包括环保技术、环保投资和环保政策与法规等三类,政府在推动和实施环境保护方面仍然承担着主要责任,这也是当前环境保护的主要特征。分析环境保护现状,可从环境保护的三大因素方面进行考虑:

(一)环保技术

环保科技进步是指环境科学在实现一定程度的环境质量改善与控制污染物排放总量目标所取得的进化与革命,环保技术的进步表现在为环保产业生产服务的技术开发和应用研究能力的加强。环境技术的产生和发展,都是适应环境保护的需要的,重大环保技术的进步,总会推动环境保护领域的发展。随着经济的不断发展,环境污染形势日趋严重,国家统计局公布的数据显示,2005年我国GDP相当于全球GDP总额的4%-5%,但我国煤炭的消费量占全球煤炭资源消费总量的36. 9%,二氧化硫排放量和化学需氧量占世界第一位,成为世界最大的资源消耗国和最大的环境污染国。因此,积极实施可持续发展战略、大力发展和推广环保技术是必要之举。到目前为止,我国已经形成以污染减排技术和清洁生产技术为特征、以循环经济为最终目的的环境保护技术体系,在技术开发和创新、提高资源和能源利用效率、提升生产工艺和产品技术含量、增强污染防治和保护生态环境效果方面发挥了积极作用。虽然我国在环保技术方面不断进行积极的研究和探索,但和发达国家相比,仍存在较大差距,有学者认为,我国环境污染治理工艺水平和环保产品质量没有达到国际先进水平同步,与发达国家至少有15—20年的差距,电除尘、袋除尘、无源噪声防治等个别领域水平较高,但也只相当于发达国家20世纪90年代末水平。多年来,凡高精尖的仪器设备几乎都依赖进口。

(二)环保投资

环保投资是用于环境资源的恢复和增值、保护和治理的费用,其目的是为了保证环境资源的再生产和永续供给。环保投资的内涵包括投资总量、投资结构和投资效率三个方面,政府和公共部门是环境保护投资的主体,有研究表明,中国70%以上的环境保护投资是政府和公共部门投入的,投资渠道的一元化使得投资总量总体上呈现供不应求的现象,再加上政府财政资金本身就很有限,从而使得这一问题更加突出。“十一五”期间,我国环保投资需求在9 000亿元左右,占同期GDP的1.1%~1.3%,如果在供给上没能实现新的机制创新,将会导致更大的需求缺口。投资结构体现为资金在各污染行业或领域的相对使用量,长期以来,工业污染防治领域一直是我国环保投资的重点,而在城市环境基础设施建设、环境管理部门建设、跨区域环境综合整治、中小企业污染防治方面等相对甚少。从历年的数据来看,新建和扩建项目的污染防治资金在环保投资总量中所占的比例一直维持在30%以上,近些年随着经济的发展、城市化和工业化水平的推进,有呈增加趋势,而其他领域所占比例甚少且增长缓慢。投资效率衡量的是环保资金在使用方面所表征的单位资金能带来多大环境治理效果,所以在环保投资总量一定的前提下,环保投资的效率高低同环境污染治理效果直接相关,以工业废水治理投资为例,“九五”期间其年均增长率达到34.1%,但废水处理量和达标排放量增长率仅为9%左右,不仅没有达到同期的增长率,反而相差甚远,投资效率明显偏低。

(三)环境管理体制

环境管理体制包含两方面内容:环境政策与具体的行政干预手段。多年的环境保护实践证明,健全的环境政策体制有利于加强对资源环境的管理,是环境保护的重要保障。正如上文所提到的,环境污染问题存在的根源在于环境污染是一种外部不经济的公共厌恶品,在社会成本与私人成本不对等的情况下,环境污染现象随之出现,而环境政策制定的目的即在于通过污染控制、生态保护等形式规范微观主体行为,使得私人成本和社会成本达成对等,从而制约微观主体污染环境的行为。环境政策是国家在保护环境方面所采取的一切对策和行动,主要指在环境法律以外的有关政策安排。

同西方发达国家相比,我国的环境政策的制定和完善经历了一个相对长的过程,由20世纪70年代的污染物排放标准控制、排污收费制度,到80年代的排污许可证交易制度试点、三同时保证金制度,再到90年代的环保标志和ISO14001环境管理体系标准,以及2002年开始的清洁生产和全过程控制,不难看出,国家对环境政策在环境保护领域所起的越来越大的作用的肯定。另外,环境管理体制还包括具体的行政干预手段,也称之为环保管制,这是对环境政策的一种辅助性完善,是致力于政策执行层面的。国内许多学者认为,当前我国的环境政策体系已经比较完善,唯独在执行层面有所欠缺。

二、积极进行环境保护机制创新研究,推动社会经济可持续发展

(一)加大环境保护投资力度,完善环境保护投资的规划,提高资金使用效率

环境保护投资主要包括用于研发环保技术投资和环境污染治理投资,制定并完善规划,保证环境污染治理投资的规模以及环境污染治理投资增长的速度和稳定性是更好地发挥环境保护投资的资金使用效率的前提。如上文所指出的,发达国家经验表明,要控制环境恶化趋势,环保投资需占GDP的1%～1.5%;另一方面,环境污染治理投资的使用效率不高,主要体现在环境污染治理设施的运转效率低下,环境污染治理的效果不佳。因此,要提高环境污染治理投资的使用效率,加强环境污染治理投资的监管。在环保投资有限的情况下,如何用好现有的环保投资,尽量发挥资金使用效率,也是值得我们深入研究的地方。

(二)坚持环保技术开发,提高环保技术水平

“先污染、后治理”的发展模式不符合我们中国的国情,但我们可以看到,发达国家“末端治理”模式一定程度上的成功,有赖于其先进的环保技术,环保技术的研发并非只是政府的事情,企业也是不容忽视的主体,政府应当在这方面进行积极地引导,其中很重要的一点就是发展环保产业,推动环保产业的发展既有利于整个国民经济的健康、稳定发展,同时也有利于环保技术的研发和消化,真正做到以市场机制为导向,实现政府、企业共同推动环保技术进步的局面。

(三)完善环境保护制度、积极进行环境保护制度创新

严格来说,环境保护领域是一个完整的体系,不仅包括环保技术、环保投资和环保政策这些具体环节,从管理的角度来看,环境保护其实是一个针对客观环境进行有目的工作的管理范畴,因此,环境管理体制的制定与完善就显得尤为重要。从经济学的理论出发,环境问题产生的根源在于环境外部性,解决环境问题的最根本的措施在于环境成本内在化,这其实牵涉到产权界定的问题,对环境资源进行合理的定价及产权界定,产权模糊难以定价的由政府制定适当的环境政策、环境标准和法规等直接管制手段加以解决,而这些手段得以实现的前提是制定完善环境管理体制。进行环境保护制度的创新,要求根据环境保护现实需要进行因地制宜的制度创新与完善,比如,环境标准和法规应视企业和行业类型而定,对于中小企业,环保标准要考虑短期经济影响,而对于垄断行业、关键部门和大型企业,则应站在长远角度,环保标准应具有一定的技术超前性,这样,才能达到更好地进行环境保护的需要。环境保护制度创新需要在实践的基础上不断探索,根本目的是追求环境保护的最佳效果。

(四)政府主導与公众参与的结合

政府在实施可持续发展方面无疑发挥着主导作用,从制订规划,到具体的政策实施与运作,都需要政府担当起应有的责任。另一方面,完善的公众参与制度也是可持续发展战略得以实现的关键,环境质量的好坏,直接关系到每个人的生活质量和追求幸福生活的权利。保持清洁、舒适、优美的环境,既是人们的愿望,也符合公众的利益。人们享有在良好的环境中生活的权利,依法参与环境管理的权利,对污染和破坏环境的行为进行监督的权利,同时也有保护和改善环境的义务。因此,“通过政府的立法和各部门的综合决策来协调市场难以调节的各种利益群体的冲突,并使各冲突群体的利益目标在可持续发展的框架中得到统一,同时通过政府和民间的运作使可持续发展意识深入亿万民众心里,并变为亿万民众潜移默化的行为和素养”,如此,可持续发展战略的实现便水到渠成。