我国农村土地使用权流转的思考

陈 锐

摘要:农村土地问题是解决三农问题的核心所在,而解决农村土地问题最主要最关键的是提高农村土地利用效率,这就需要最大限度地促进农村土地流转。但是农村土地流转又必须充分考虑到国情现状,考虑到耕地保护和农村土地的社会保障职能以及农村土地流转可能带来的种种负面影响。在此基础上,针对有关农村土地流转的现行法律规定,试提出自己的一些看法建议,以期对完善中国农村土地制度有所帮助。

关键词:土地承包经营权;集体建设用地;宅基地

中图分类号:F301.3

文献标识码:A

文章编号:16723198(2009)20026002お

1我国农村土地现状及流转需要

我国在工业化的进程中,工商业的发展突飞猛进、日新月异,而农业的发展却相对滞后,严重制约其他产业的发展,从而影响整个国民经济的发展。农业、农村、农民问题成为现代化进程中最棘手、最复杂而又绕不开、必须解决的问题。而土地是发展农业最基础、最重要的资源,解决三农问题,核心是解决农村土地问题。

目前我国农村土地问题的现状,苏志超教授有一经典归纳:土地面积小,人口压力大;权益分配不公平;利用状况不合理。一方面,部分农业人员进城务工之后,农村土地出现了撂荒闲置的现象;另一方面,长期以来,我国农村土地仅仅被作为一种农业生产资源使用, 其具有的重要的资产价值却无法发挥出来。这样的现状导致广大农村的农民集体守着唯一可与城市资源相媲美的宝贵的农地资源却不能致富,甚至导致守护农地就是守护贫穷这样一种观念。农地对于农业融资、农村发展、农民致富不起到应起的作用,这意味着农地资源的极大浪费,是发展农业过程中必须解决的问题。

解决农村土地问题,最核心最重要的问题是提高农村土地利用效率。笔者认为,要提高农村土地利用效率,农村土地的市场化、资本化是必然选择,这是我国农业发展的出路所在。但是,这并不是一蹴而就的,需要一个长期的渐进的过程,其间必须考虑到耕地的保护、土地的社会保障职能以及如何最大程度避免土地市场化、资本化可能导致的种种负面影响。

2目前我国农村土地流转的障碍及需要考量的因素

首先,对农村流转的限制,既有其历史的原因,也有现实的原因。农地由集体所有,是人民公社化运动的结果。为了保障农村土地的集体所有,就有必要对农村土地的流转进行限制,这是一个历史的原因。

其次,农村土地中的耕地是解决我国十几亿人口粮食问题的物质保障,耕地的保护是当今绕不开的重要课题。中央政策一再强调坚守十八亿亩耕地“红线”不能触碰。土地的自由交易与流转可能导致农地用途的改变,而减少耕地面积,危及粮食安全。目前我国粮食生产总量虽然很大,但人均口粮之四百余千克,还没有达到国际公认的人均粮食500千克的过关线。 另外还需考虑大面积的严重灾害可能引发的饥荒和新增人口的口粮问题。耕地的保护是农村土地政策的重心所在。

再次,当前我国广大农村的一个现实是农村土地不仅是农业最基本的生产资料,而且是广大农民最基本的生活保障。农村土地的自由交易与流转可能导致农民丧失土地,从而丧失基本生活保障,成为失地游民,进而威胁到社会稳定。有学者主张,随着社会经济以及城市化的发展,第二三产业繁荣壮大,可以大量转移农村剩余劳动力,增加农民非农收入,从而弱化农地的社会保障功能。不可否认,农地对于农民的社会保障功能确需弱化,因为由农地来承担农民的社会保障功能实在是城乡二元体制之下,城市社会保障无法覆盖广大农村的无奈之举,农地对农民的社会保障也是最低保障。同时由于土地所承载的农民社会保障功能,必须限制村土地的流转,这样一来就限制了农民享受农地转为非农用地的收益,从而把农民群体排除在工业化、城市化的受益主体之外。这也是我国当前农地制度的一个悖论。在经济总体不够发达,城市无法容纳农村剩余劳动力,农民获得非农收入艰难的现实情形下,如何在农地的社会保障功能与发挥农地的资产属性以增加农民收入之间找到一个平衡点,是构建农地制度,制定农地政策法规必须考虑的问题。

最后,土地自由交易与流转还可能导致大规模的土地兼并、加剧贫富差距、城市爆炸等负面因素,从而威胁社会稳定。

3有关农地流转的立法评析及建议

(1)现行法律对土地承包经营权的流转限制比较宽松,除了不得改变土地所有权性质和农业用途的限制之外,国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。但是实践中,土地承包经营权的流转数量却是非常有限的,一些地方的许多农民外出务工,土地流转不出去只好闲置,造成土地资源的巨大浪费。为什么放宽流转反而流转不起来呢?主要就在于法律限制了承包土地的用途,严格限制农用地转为非农用地。而当前种粮不赚钱是不争的事实,农民能够从土地承包经营权的流转中获得的收益十分有限,这就调动不起土地承包经营权的流转的动力。如前文所述,要协调保护耕地与促进流转这一矛盾,必需借助公法的规定对农村土地进行严格划分,不同类型的土地的流转采取不同程度的限制。《土地管理法》将土地分为农用地、非农用地和未利用地,而对于农村土地来说,最主要的就是农用地,非农用地数量则少得多。简单地限制农用地转为非农用地的必然结果就是同时限制了占了农村土地绝大多数的农用地的流转。笔者认为,应当对农用地中的耕地、农业建设用地、草地、林地、水地以及未利用土地(荒山、荒坡、荒水、荒地等非耕地)予以区别对待。因为除耕地之外,其他类型的农用地资源数量巨大,并且这些类型的农用地不像耕地那样负载着粮食安全和农民社会保障的重任,可以而且应当放开其流转。简而言之,笔者认为应该严格限制转为非农用地的土地仅以耕地为限,其他类型农用地则应适度放开,放活其经营。

(2)关于集体建设用地的流转,现在的问题是农民集体作为农村建设用地的所有者却无权直接出让自己的土地使用权,而必须通过征收转变为国家建设用地才能进入土地一级市场。这样的规定往往导致政府以公共利益的名义征用农民土地而实际将征用的土地用以工业或商业开发。这就涉及到农村建设用地的收益分配问题,特别是在工业化与城市化的推动之下,集体建设用地的流转带来的土地增值收益十分可观(至少是农用地流转收益的十倍)的情形下,实际上是国家以公共利益的名义剥夺了本应该属于农民的收益,也体现了国有土地与集体土地保护的不平等性。另一方面,虽然法律禁止,但并没有能够彻底杜绝实践中集体建设用地的隐形交易,由于缺乏法律法规的引导规范,导致了大量集体建设用地使用权流转纠纷的产生,由于解决此类纠纷缺乏法律依据,最后要么是农民集体的权益被侵害而只能忍气吞声,要么就发展为上访事件,造成严重后果。

因此,应该开放农村建设用地使用权的流转市场,在严格界定公益性与经营性建设用地的前提下,对经营性的农村建设用地使用权在符合土地利用总体规划和城乡统筹规划的前提下,允许其进入第一级市场,由用地单位与农民集体或个人进行协商,按照市场原则通过买卖或出租的方式流转。

(3)关于宅基地使用权的流转问题,现行法律禁止城镇居民在农村购置宅基地,同时规定了农户宅基地一户一宅,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准,从而杜绝了城市资本与农村宅基地的结合,限制了宅基地资产价值的发挥,不利于农民增收和农村发展。

多方面的调查表明,目前农村住房的空置力比较高,全国农户住房的空置力在30%左右, 这意味着资源的巨大浪费。同时存在这样的现象,农民的宅基地在一些地方事实上进入了建设用地市场,一种典型的做法就是为了合作搞旅游开发,农户投入自己的宅基地,城市商人投入资金,房屋工程完毕后城市商人获得一部分房屋一定期限的使用权。还有的地方政府积极推进村屯兼并,在一些城市郊区,土地开发商低价获得土地以后建造房屋,将一部分房屋低价出售给集中安排的农户,另一部分作为商品房按市价出售。还有目前受到普遍关注的让政府头疼的“小产权房”其实就是宅基地入市流转的一种尝试。宅基地进入市场在现实生活中是客观存在的。笔者认为农村宅基地的流转底线就是保护耕地和保障农民的居住权,只要不突破这两条底线,应当适当放宽宅基地流转的限制。耕地的保护主要通过严格的土地规划和耕地用途管制来实现。诸如上述种种宅基地入市的尝试,只要不与两条底线相冲突,大可积极尝试,法律与其做不顾现实的禁止,不如设置必要条款加以明确细致的规范。

有学者指出,农民的宅基地使用权是农民从集体无偿取得永久享有的财产权利,带有浓重的福利色彩,若允许其转让,农民便可获得流转的增值收益,而这种收益由于最初取得的无偿性便缺乏合理的正当性,认为这是农村宅基地流转中的一个悖论,是其流转应当受到限制的一个重要原因所在。对于这一论调,笔者始难苟同。诚如许多有良知的学者指出,农民无偿取得集体宅基地使用权是一个历史的问题,说其带有福利性质,实在是一个没有办法的解释。 历史的问题只能用历史的方法来解决,目前农村的一个现实是农村发展太落后,农民太穷,增加收入太困难,而不是农民很富裕,,以至于农民从集体所有的宅基地当中获得一点资产性的收益就会导致极大的不公平不合理。况且,集体是农民的集体,农民是集体的一份子,集体的财产最终还是必须落实到农民个体上,否则集体所有权就被虚置了,农民所享有的宅基地使用权这一物权性质的财产权利也受到了很大限制,使农民能够从中获益十分有限。

4结语

农村土地资源无疑是农村乃至整个国家最重要最宝贵的资源,但其同时具有资产属性,只有在流通的过程中才能发挥其巨大的资产价值,为三农问题的解决、为农村的发展和农民的增收作出应有的贡献。今后的农村土地制度的立法构建应着力于促进农村土地的流转,在耕地保护、粮食安全、保障农民基本生活、防止土地兼并等原则底线内最大限度地放开放活农村土地使用权的流转。